loader image

Myśl Suwerenna

Bałkany Zachodnie w drodze do Unii Europejskiej

🕔 Artykuł przeczytasz w 7 min.

Wstęp

29 lipca, Albania, Macedonia Północna oraz Serbia podpisały umowę o współpracy nazwaną Otwarte Bałkany. Ta inicjatywa funkcjonująca wcześniej pod nazwą „Małe Schengen” zakłada, że do 1 stycznia 2023 roku znikną wszelkie ograniczenia wynikające z istnienia kontroli granicznej. W ten sposób te 3 wybrane państwa będą prowadzić podobną współpracę pomiędzy sobą na podobnych warunkach jak ma to miejsce w państwach objętych unijną Strefą Schengen. Jak podkreślał prezydent Macedonii Północnej Zoran Zaev: „Bałkany już wystarczająco długo były otoczone murami, ale zamiast murów zbudowaliśmy dziś nowe mosty”. Ocenił, że „reszta Europy będzie nas bardziej szanować, jeśli będziemy zjednoczeni, a poza tym każdy z krajów bałkańskich może, zgodnie z własnymi interesami wybrać, w której części tej inicjatywy chce uczestniczyć”1. Jednak część państw regionu Bałkanów Zachodnich (niżej opisanego) nie wyraziło chęci uczestnictwa w inicjatywie Otwartych Bałkanów.

Istotnym pytaniem w kontekście powstania tej inicjatywy jest kwestia, czy Otwarte Bałkany są projektem, który ma na celu zbliżenie z Unią Europejską tak jak deklarują to jego sygnatariusze? Czy ma na celu wzmocnienie pozycji politycznej wybranych państw, które dotychczas w dialogu z Unią Europejską występowały z pozycji słabszych wobec Brukseli?

Charakterystyka procesu integracyjnego Bałkanów Zachodnich

Bałkany Zachodnie jest to określenie polityczne dla państw byłej Jugosławii (z wyjątkiem Słowenii) oraz Albanii, które aspirują do członkostwa w Unii Europejskiej. Perspektywa rozszerzenia Unii Europejskiej o Bałkany Zachodnie po raz pierwszy pojawiła się na szczycie Unia Europejska – Bałkany Zachodnie w Zagrzebiu w 2000 roku a w 2003 została potwierdzona na szczycie w Salonikach.

Trzeba jednak nadmienić, że dynamika rozszerzenia Unii Europejskiej o państwa Bałkanów Zachodnich przez ostatnie dwie dekady była niewielka. Jedynie Chorwacja osiągnęła ten cel strategiczny jakim było pełne członkostwo w 2013 roku. W roku 2021 najbliżej członkostwa są Czarnogóra i Serbia, które jako jedyne z państw Bałkanów Zachodnich rozpoczęły negocjacje akcesyjne z Komisją Europejską (wyłączając Chorwację). Jednakże proces negocjacji akcesyjnych przedłuża się w stosunku do tych dwóch państw. W 2014 roku ówczesny Przewodniczący Komisji Europejskiej, Jean-Claude Juncker oświadczył, że w trakcie jego kadencji nie dojdzie do rozszerzenia Unii Europejskiej o Bałkany Zachodnie2. Biorąc pod uwagę znaczenie procesu akcesyjnego dla państw Bałkanów Zachodnich we wprowadzaniu demokratycznych reform, ta postawa Unii Europejskiej przedstawiona przez Przewodniczącego Komisji Europejskiej mogła doprowadzić do odejścia państw Bałkanów Zachodnich od kierunku proeuropejskiego. Z perspektywy ówczesnych elit politycznych Unii Europejskiej proces integracji europejskiej Bałkanów Zachodnich nie posiadał żadnej zewnętrznej alternatywy, w szczególności po 2007 roku, kiedy to po akcesji Bułgarii oraz Rumunii, Bałkany Zachodnie stały się enklawą na mapie Unii Europejskiej.

Próbą utrzymania Bałkanów Zachodnich w orbicie wpływów Unii Europejskiej był zapoczątkowany przez Niemcy Proces Berliński w 2014 roku. Ta inicjatywa miała na celu wsparcie integracji regionalnej poprzez rozbudowę połączeń infrastrukturalnych i energetycznych pomiędzy państwami, a także wsparcie dla społeczeństwa obywatelskiego. Proces ten, który miał utrzymać Bałkany Zachodnie w strefie wpływów Unii Europejskiej, był jednak inicjatywą zewnętrzną wobec wspólnoty. We współpracę w ramach tego projektu oprócz sześciu państw Bałkanów Zachodnich zaangażowane były niektóre państwa Unii Europejskiej, w tym Polska, która w 2019 roku objęła przewodnictwo w Procesie Berlińskim.

Proces Berliński, w szczególności w wymiarze energetycznym i infrastrukturalnym, wpisuje się w nową rzeczywistość w regionie Bałkanów Zachodnich, gdzie dominacja polityczna i gospodarcza Unii Europejskiej zaczyna ustępować rywalizacji geopolitycznej z mocarstwami regionalnymi zainteresowanymi budową swojej strefy wpływów w tej części Europy: Rosja i Turcja oraz mocarstwem globalnym jakim są Chiny, które próbują budować w regionie Bałkanów Zachodnich swoje zaplecze logistyczne do ekspansji ekonomicznej w Europie. Ta możliwość konkurencji z Unią Europejską w regionie Bałkanów Zachodnich pojawiła się głównie za sprawą mało ambitnej polityki Brukseli wobec przyłączenia tego regionu do wspólnoty. Unia Europejska zamiast inicjować zmiany w regionie raczej nastawiła się na obserwację procesów, które zachodzą w regionie. Stąd wynika kłopot z nieuregulowaniem wielu istotnych spraw dla regionu, jak porozumienie pomiędzy Kosowem a Serbią w celu uznania państwowości kosowskiej przez Belgrad czy kwestia odbudowy struktur administracyjnych w Bośni i Hercegowinie. W państwie, które zostało zbudowane w oparciu o podział na największe wspólnoty etniczne Chorwatów, Boszniaków (ludność muzułmańska) i Serbów, nie zostały ustalone żadne ramy wspólnej polityki międzynarodowej na szczeblu federalnym.

Kolejnym wyzwaniem jest rozczarowanie społeczeństw państw Bałkanów Zachodnich polityką rozszerzeniową Unii Europejskiej, która nie posiada spójnej strategii. Najjaskrawszym przypadkiem niekonsekwencji Unii Europejskiej w prowadzeniu dialogu z Bałkanami Zachodnimi jest przykład blokowania rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Albanią oraz Macedonią Północną. Obydwa państwa w celu podjęcia negocjacji akcesyjnych wprowadziły szereg reform wymaganych przez wspólnotę. W przypadku Albanii była to budowa od nowa systemu sprawiedliwości, który powstał od podstaw i polegał na całościowej wymianie kadr w tym sektorze administracji państwowej. Budowa nowego systemu sprawiedliwości była monitorowana przez unijną misję EURALIUS, która nadzorowała proces wymiany sędziów oraz budowę nowych instytucji3.

Z kolei Skopie prowadziło spór tożsamościowy z Grecją o nazwę państwa, która według Aten odnosiła się do helleńskiego dziedzictwa kulturowego. Porozumienie jakie udało się wynegocjować w 2018 roku, nad greckim jeziorem Prespa, przez Grecję i (pod nową nazwą) Macedonię Północną, wydawało się kluczowym elementem do odblokowania procesu integracji europejskiej Skopie. Spór Macedonii Północnej z Grecją o nazwę państwa przez dekadę blokował możliwości podjęcia negocjacji akcesyjnych ze Skopie. Z perspektywy Macedonii Północnej i podziałów politycznych, jakie mają miejsce w tym państwie, porozumienie z Atenami było dla rządu Zorana Zaewa obarczone dużym ryzykiem politycznym. Ustępstwo Skopie w sprawie nazwy państwa miało odblokować proces negocjacyjny z Unią Europejską i tym samym uwiarygodnić w społeczeństwie macedońskim tę orientację polityczną. Jednakże rozpoczęcie procesu negocjacyjnego z Albanią oraz Macedonią Północną zostało zablokowane w 2019 roku przez Danię, Holandię oraz Francję. Pierwsze dwa państwa miały pewne zastrzeżenia wobec wprowadzonych reform w systemie sprawiedliwości w Albanii, natomiast stanowisko Paryża miało charakter całościowy wobec całego procesu negocjacyjnego. Administracja francuska uważała, że proces ten powinien mieć charakter etapowy a nie jak dotąd opierać się o rozdziały negocjacyjne. Weto Francji, które skutecznie zablokowało rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych w listopadzie 2019 roku, przyjęło się z dużym sceptycyzmem w regionie Bałkanów Zachodnich. Państwa tego regionu uznały, że ta decyzja wiąże się z zablokowaniem procesu integracji europejskiej Bałkanów Zachodnich, który był i tak wstrzymywany od 2014 roku. W konsekwencji tych decyzji Unii Europejskiej, Rosja zaproponowała Albanii i Macedonii Północnej uczestnictwo w Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej (EAUG). Państwa te nie podjęły współpracy z geopolitycznym projektem Moskwy.

25 października 2019 roku, Serbia podpisała umowę o strefie wolnego handlu (FTA) z Eurazjatycką Unią Gospodarczą (EAUG). Serbia, chociaż z gospodarczego punktu widzenia nie zyskała żadnych znaczących korzyści na podpisaniu umowy z EAUG, to jednak zademonstrowała swoje zniecierpliwienie polityką Unii Europejskiej wobec regionu Bałkanów Zachodnich. Serbia posiadająca tradycyjne więzi polityczne z Rosją, próbuje prowadzić politykę dwutorowo, z jednej strony prowadząc dialog z Unią Europejską na różnych płaszczyznach również w ramach dialogu z Kosowem, z drugiej strony współpracując z Rosją w wymiarze wojskowym i politycznym.

Unia Europejska w ciągu ostatniej dekady nie miała politycznego planu dla Bałkanów Zachodnich, w szczególności było to widoczne w pierwszych miesiącach pandemii Covid 19, w których próbę zdobycia strategicznej przewagi w regionie Bałkanów Zachodnich podjęły Chiny i Rosja. Działania tych państw określane „dyplomacją maseczkową” a później „dyplomacją szczepionkową” miały na celu wyparcie Unii Europejskiej z przestrzeni państw Bałkanów Zachodnich jako głównego gwaranta bezpieczeństwa. To Pekin i Moskwa były przedstawiane przez media państwowe w Serbii jako podstawowi partnerzy Bałkanów Zachodnich w zwalczaniu pandemii Covid 19. Te działania były częścią wojny informacyjnej z Zachodem. Taka postawa mediów w Serbii miała na celu przedstawienie wielowektorowej polityki prezydenta Vucicia, który potrafi obejść się bez wsparcia Unii Europejskiej.

Strategie budowy relacji z Bałkanami Zachodnimi wewnątrz Unii Europejskiej

Można założyć, że proces pewnej emancypacji Bałkanów Zachodnich wobec polityki Unii Europejskiej rozpoczął się wraz z wetem francuskim wobec rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Albanią oraz Macedonią Północną. Dla państw regionu ta decyzja Paryża była dowodem pewnego „wiarołomstwa” wspólnoty, która nakładając nowe warunki współpracy, nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań wobec państw kandydujących, które wprowadzały reformy zgodnie z wytycznymi Unii Europejskiej. Ponadto ten precedens francuski został na późniejszym etapie wykorzystany przez Bułgarię, która w 2020 roku, po dostosowaniu warunków negocjacyjnych postawionych przez Paryż, zastosowała weto wobec Macedonii Północnej ze względu na konflikt tożsamościowy ze Skopie. Spór tożsamościowy pomiędzy Macedonią Północną a Bułgarią dotyczy przede wszystkim kwestii językowych – strona bułgarska uważa, że język macedoński jest dialektem bułgarskiego – oraz kwestii związanych z wykorzystywaniem dziedzictwa historycznego Bułgarii. Istotną kwestią sporną pomiędzy Bułgarią oraz Macedonią Północną jest również status mniejszości macedońskiej w Bułgarii, która według Sofii jest integralną częścią narodu bułgarskiego. Spór pomiędzy Skopie a Sofią ma istotny kontekst w polityce krajowej w Bułgarii, w której od przedterminowych wyborów w maju 2021 roku, nie udało się wyłonić większościowego rządu, który mógłby zażegnać impas w relacjach z Macedonią Północną, a tym samym umożliwić Skopie rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych z Komisją Europejską. Wcześniejsze weto, które zostało złożone przez rząd Bojko Borisowa, który na nacjonalistycznych hasłach przeciwstawienia się Macedonii Północnej chciał odciągnąć uwagę opinii publicznej od sytuacji w kraju, zostało utrzymane w mocy, a decyzja o rozpoczęciu negocjacji musi zostać podjęta jednomyślnie przez wszystkie państwa wspólnoty.

Podsumowanie

Analizując dotychczasowy przebieg budowy relacji pomiędzy Bałkanami Zachodnimi a Unią Europejską, można stwierdzić, że państwa regionu zmieniły swoją strategię postępowania wobec wspólnoty. Przede wszystkim politycy z regionu Bałkanów Zachodnich zdają sobie sprawę, że proces integracji europejskiej państw byłej Jugosławii i Albanii nie jest przesądzony. Próby regionalnej współpracy takie jak Otwarte Bałkany mają na celu wzmocnienie pozycji Bałkanów Zachodnich wobec Brukseli. Jednakże ta inicjatywa nie spotkała się z zainteresowaniem takich państw jak Bośnia i Hercegowina, Kosowo czy Czarnogóra, która w procesie integracji z Unią Europejską jest liderem.

⇒ CZYTAJ RÓWNIEŻ: Lachert: Rozwój sceny politycznej na Białorusi i w Mołdawii w kontekście wyborów prezydenckich w 2020 roku

Jednakże powodzenie inicjatywy Otwarte Bałkany przy jednoczesnym zablokowaniu procesu integracyjnego w ramach Unii Europejskiej może doprowadzić do przyłączenia się Czarnogóry do tego projektu polityczno-gospodarczego. W szczególności jeśli proces integracji europejskiej państw Bałkanów Zachodnich zostanie wstrzymany to w dłuższej perspektywie będzie to oznaczało, że państwa regionu nawet w ramach Otwartych Bałkanów będą zmuszone do prowadzenia polityki wielowektorowej albo wejścia we współpracę z innym partnerem międzynarodowym niż UE.

Artykuł został pierwotnie opublikowany w kwartalniku “Myśl Suwerenna. Przegląd Spraw Publicznych” nr 2(4)/2021.

[Grafika: pixabay.com]

_______________________________

1 Czas na Otwarte Bałkany. Za 2 lata bez granic pomiędzy Albanią, Macedonią Północną i Serbią, https://www.euractiv.pl/

2 The Juncker Commission’s ten priorities, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2019/637943/EPRS_IDA(2019)637943_EN.pdf, Brussels 2014

Skip to content