We wrześniu 1917 r. zaborcze rządy Niemiec i Austro-Węgier w zastępstwie króla powołały do życia Radę Regencyjną, pod władzą której Królestwo Polskie odzyskało w październiku 1918r. niepodległość. Choć ustanowiony przez państwa zaborcze organ ten oddał Polsce szereg przysług: opracował prawne podwaliny II RP, stworzył bądź zreorganizował niezbędne instytucje państwowe, stworzył zalążek służby zagranicznej i podwaliny Wojska Polskiego, nieliczni dziś pamiętają, że niespełna półtora wieku wcześniej zaborca rosyjski, przy aprobacie sprzymierzeńców, stworzył inny organ centralnej władzy w Polsce, który w II połowie XVIII wieku stał się jednym z najważniejszych projektów politycznych doby stanisławowskiej. Choć był to twór sejmu rozbiorowego, stanowił próbę przezwyciężenia systemowych bolączek i wprowadzenia niezbędnych reform w zakresie władzy centralnej i administracji, wypowiadając walkę anarchii i anachronicznym przyzwyczajeniom magnatów o mentalności zakorzenionej w epoce sarmackiej. Rada funkcjonowała w latach 1775-1788, po czym została rozwiązana przez Sejm Wielki, a następnie przywrócona w nieco zmienionej formie na lata 1793-1795. Czy zasługuje na miano „zdrady nieustającej” i „matki nieładu”? Czy reprezentowała interes Rzeczpospolitej czy państw zaborczych? Jaką rolę w tej grze odgrywał Stanisław August Poniatowski? W niniejszym tekście postaram się dostarczyć tropów, które ułatwią odpowiedź na nurtujące pytania.
Stan badań
Niejako stałym elementem prac i artykułów poświęconych Radzie Nieustającej i zagadnieniom pokrewnym towarzyszy potrzeba kompleksowego zbadania tego tematu i uporządkowania w formie monografii (jako jeden z ostatnich brak obszernego opracowania sygnalizował M. Głuszak). Można wymienić co najmniej kilka powodów stosunkowo niewielkiego zainteresowania losami pierwszego w historii Polski centralnego rządu pojmowanego w kategoriach nowożytnych. W powszechnej opinii Rada stanowiła dzieło i narzędzie carycy Katarzyny II, a jej znaczenie umniejsza Sejm Wielki, który zajmuje bardziej dogodne miejsce w powszechnej świadomości. XVIII i XIX-wieczna refleksja nad tym organem na ogół zawiera opinie negatywne (Kołłątaj, Staszic), a dopiero ks. Walerian Kalinka na kartach Sejmu Czteroletniego docenił jej dorobek, zaś za nim podążyli inni badacze nurtu umiarkowanego.
Na początku XX wieku Władysław Konopczyński po przeprowadzeniu obszernej kwerendy archiwalnej napisał Genezę i ustanowienie Rady Nieustającej, w której badaniom poddał czynniki i procesy, które doprowadziły do ustanowienia organu władzy centralnej. Inną lukę, dotyczącą ostatniej kadencji z lat 1786-1788, wypełnił Aleksander Czaja, który wziął na warsztat skład, organizację i jej uprawnienia. Te dwie prace stanowią podstawę niniejszego artykułu, zaś XXI wiek uzupełnił piśmiennictwo poświęcone Radzie o szereg mniejszych prac, poświęconych wybranym aspektom jej funkcjonowania.
Między Poniatowskim, Radą Nieustającą i Katarzyną II
Stanisław August Poniatowski, zasiadający na tronie w latach 1764-1795, na ogół sytuowany jest wśród najgorszych władców Polski. Choć jego działalność polityczna obfituje w ciekawe wątki, na potrzeby niniejszego artykułu najważniejsza jest kwestia jego stosunku do Rosji, a także do Rady Nieustającej. Z jego życiorysu warto wiedzieć, że odbył edukację typową dla rodzin magnackich, a podróż po Europie pozwoliła mu nabyć politycznej ogłady na europejskich dworach. W latach 50. nawiązał romans z późniejszą carycą Katarzyną, co nie pozostało bez wpływu na jego wybór na tron. Automatycznie nasuwa się myśl, że Rosja postawiła na kandydata, którym będzie można łatwo manipulować. Po jego bezproblemowym wyborze odbyła się koronacja, która nieprzypadkowo odbyła się w dniu św. Katarzyny.
Poniatowski ochoczo przystąpił do reform, popieranych także przez ród Czartoryskich, dążąc do zniesienia liberum veto i wzmocnienia armii. Błędnie spodziewał się wsparcia ze strony rosyjskiego protektora, podczas gdy w tajemnicy Rosja układała się z Prusami i opowiadała się za utrzymaniem destruktywnego statusu quo. Wkrótce zapał króla spotkał się z odpowiedzią carycy, która wsparła wymierzone w urząd Poniatowskiego konfederacje. Po serii dalszych upokorzeń nastąpiła ich kumulacja w postaci I rozbioru, a układ Rosji i Prus wyszedł na światło dzienne. Poniatowski musiał się ugiąć – dla jednych to oznaka słabości, jednak władca prawdopodobnie kierował się obawą, że jego miejsce zajmie marionetka obojętna na losy Rzeczpospolitej.
Caryca Katarzyna II przychyliła się do propozycji Nikity Panina popartej przez pozostałych zaborców i tak, na sejmie roku 1775, powstała Rada Nieustająca, która miała być inspirowana szwedzką Radą Państwa. Realizatorem wizji został dyplomata i ambasador w Rzeczpospolitej Otto Magnus von Stackelberg. Jak dowiadujemy się od Konopczyńskiego, dyplomata kreował wizerunek Rady Nieustającej jako rodzaj daru od carycy, co, patrząc z perspektywy historycznej, nie całkiem mijało się z prawdą. Kształt organu stanowił kompromis z wrogimi królowi magnatami, Poniatowskim, który utracił część prerogatyw, a także reprezentującym carycę Paninem, który zgodnie z rozkazem dążył do okrojenia władzy polskiego króla. Poniatowski nie tylko zaakceptował projekt Rady, ale szybko „przerobił go” na własną modłę, dostosowując do forsowanej później strategii.
Plan Poniatowskiego był stosunkowo prosty. Król miał zamiar z pozoru zachowywać wierność wobec Rosji, jednocześnie małymi kroczkami przepychając w kraju zmiany służące jego wzmocnieniu. Nie chcąc drażnić Katarzyny wyczekiwał na dogodny moment by przeprowadzić znaczące reformy, a wreszcie uwolnić się spod wpływów Rosji. Od sejmu roku 1776 Poniatowski ściśle współpracował z Stackelbergiem, który w notach kierowanych do Rady Nieustającej domagał się realizacji różnych postulatów i spraw. Król tymczasem czuwał nad tym, by minimalizować ewentualne skutki uboczne realizowania rosyjskich zamierzeń. Przykład stanowi przemarsz armii carycy przez terytorium Rzeczpospolitej i zobligowanie strony polskiej do zapewnienia zaopatrzenia. Poniatowski nie chciał narazić się Katarzynie, ale nie mógł także zbyt otwarcie sprzyjać jej sprawie by nie mobilizować opozycji do ataków na swój urząd i na Radę Nieustającą. Z informacji przytoczonych przez Czaję dowiadujemy się, że król podejmował zabiegi dyplomatyczne starając się skrócić pobyt wojsk rosyjskich, zmierzających na wojnę z Turcją.
Trudność dla Poniatowskiego stanowiła nie tylko konieczność układania się ze stroną rosyjską, ale także wzrost znaczenia lokalnych magnatów, szukających oparcia w Prusach. Jego pozycja była coraz słabsza, a grono zwolenników kurczyło się. Nie pomogło przejęcie spod wpływu magnatów części średniej i drobnej szlachty, z których król planował niegdyś uczynić silne stronnictwo dworskie. Podczas jednej ze styczniowych sesji Sejmu w roku 1789, omawiając projekt zawiązania konfederacji, posłowie zadecydowali o pominięciu królewskiego postulatu dotyczącego sojuszu z Rosją, zgłoszonego już kilka dni wcześniej. Monarcha przechodził do coraz głębszej defensywy, a kiedy Rada Nieustająca chyliła się ku upadkowi, skonsultował ze Stackelbergiem zamiar jej modyfikacji. Poniatowski liczył, że nawet jeśli organ zostanie obalony, to podtrzymanie idei rządu centralnego może nastąpić poprzez Straż Narodową – nowy organ, który w innej formie popierały także niektóre kręgi opozycyjne.
Antyabsolutystyczna obsesja
Dążenie do wzmocnienia władzy i lęk przed jej despotyzacją stanowią motyw nieustannie powracający w historii Polski, a nawet dziś jego echa wybrzmiewają w dyskusjach politycznych. Troski te były także nieobce epoce stanisławowskiej, w której utrzymywała się pamięć o planach otoczenia króla Augusta II Mocnego. Dynastia Wettynów pragnęła umocnić swoją pozycję w Rzeczpospolitej, by dzięki niej wzmocnić pozycję w rodzimej Saksonii i Rzeszy. O wprowadzeniu w Polsce rządów absolutnych pisał wprost podkanclerz Jan Lipski, a najsłynniejszy projekt został ułożony w 1699 r. przez królewskiego doradcę, Jakuba Flemminga. Dyskutowano nad wzmocnieniem władzy, biorąc pod uwagę także zamach stanu, nad rozbudową armii i nad koniecznością ustanowienia kolegialnego organu władzy wykonawczej.
Być może spuścizną po Wettynach była istna obsesja opozycjonistów na punkcie dążenia Poniatowskiego i Rady Nieustającej do rządów absolutnych, a nawet despotycznych. Nieustannie kręgi królewskie pomawiano o spiskowanie i konspirowanie na niekorzyść Rzeczpospolitej – istotnie wiele spraw załatwiano za zamkniętymi drzwiami, ale było to nie w smak magnatom, którzy w ten sposób tracili wpływ na ich przebieg. Opozycja często posługiwała się pamfletami takimi jak odręcznie spisane Punkta Rady Nieustającej na sejm przyszły, które w swojej książce omawia Czaja. Autor bądź autorzy zbudowali przekaz żerujący na republikańskich przesądach mieszczan i szlachty. Radzie Nieustającej zarzucano szykowanie przewrotu politycznego, zamiar zniesienia Senatu i zastąpienia go dworską komisją pod berłem króla. Działania Poniatowskiego interpretowano w taki sposób, jakby władca świadomie zmierzał do kolejnego rozbioru kraju.
Istne kuriozum stanowi pogląd Andrzeja Maksymiliana Fredry, który uważał, że bezpieczeństwo Rzeczpospolitej jest uzależnione od braku ufortyfikowanych zamków i twierdz, które „polski Tacyt” utożsamiał z despotyzmem. Także rozbudowa armii, idąc za przykładem państw zaborczych, miała bezpośrednio prowadzić do wprowadzenia rządów absolutnych, a despotyzm miał także wynikać z samej natury funkcji ministerialnych. Punkta zarzucały ponadto Radzie chęć przekazania starostw i królewszczyzn w poczet prywatnego majątku monarchy, a kler straszono sekularyzacją dóbr, zastąpienie dotychczasowych przychodów państwową pensją i zastąpienie uprzywilejowanego katolicyzmu wolnością religijną. Ogólnie rzecz biorąc, opozycja uznawała za dobry każdy argument, który mógł zaszkodzić jej wrogom, niezależnie od jego pokrycia w faktach. Zarówno Rada Nieustająca jak i król byli poddawani demagogicznej demonizacji narastającej wraz z obawą magnatów o utratę intratnego statusu quo. Pamflety i paszkwile tego okresu przywodzą na myśl twórczość wymierzoną w Stuartów w XVII-wiecznej Anglii, gdzie każdy czyn interpretowano jako przejaw „papizmu”, a samemu monarsze dosłownie przyszywano ogon, dostrzegając w nim diabła, co z pewnością oddziaływało na wyobraźnię prostej ludności.
Tropienie królewskich spisków nie przeszkadzało opozycjonistom w tworzeniu własnych. Na przełomie 1787 i 1788 roku zrodził się tzw. „Plan Puław”, zainicjowany przez A. J. Czartoryskiego i S. Piatollego, guwernera Elżbiety Lubomirskiej, a polegający na przejęciu władzy przy pomocy Prus i jej sojuszniczej Anglii. Dwunastu magnatów miało zawiązać tajną organizację z uprawnieniami dyktatorskimi, obalić Radę Nieustającą, sformować własną milicję, ogłosić zwolenników opcji królewskiej zdrajcami ojczyzny, a w końcu przejąć władzę poprzez przeprowadzoną na ogromną skalę akcję korumpowania sejmików.
Zasługi Rady Nieustającej
Choć Rada Nieustająca funkcjonowała w problematycznym otoczeniu, będąc centralnym organem państwa otoczonego przez zaborców i rozrywanego przez magnatów od środka, zdążyła wprowadzić szereg rozwiązań, które częściowo zniwelowały zapóźnienie w sferze państwowej.
Rozpoczęto formowanie nowożytnej kadry urzędniczej, która miała stać się nowym rodzajem elity. Kandydaci na stanowiska konsyliarskie musieli wykazać się doświadczeniem zdobytym w administracji lub służbie państwowej, a także oczekiwano od nich doświadczenia w jurysdykcji marszałkowskiej, wojskowej, asesorskiej, skarbowej bądź w jednym z trybunałów. Wymogiem było także uczestnictwo w realizacji zadań dyplomatycznych. Odpłatność urzędów państwowych osłabiła znaczenie korumpowania urzędników przez magnaterię. Uformowano nowoczesną, hierarchicznie zarządzaną kadrę nastawioną na realizację powierzonych zadań. Droga do kariery została uzależniona predyspozycji i doświadczenia, a pochodzenie zeszło na dalszy plan.
Podjęto walkę z praktyką kupowania urzędów – decyzje o zatrudnieniu, przyznaniu awansu lub nagrody podejmowało plenum, a wyróżnianie odbywało się w oparciu o hierarchię. Kadra urzędnicza wspomagająca działalność Rady Nieustającej liczyła łącznie około 100 osób. Zaczęto także przykładać wagę do obecności członków Rady na obradach. Absencje skrupulatnie odnotowywano i karano potrąceniami. Specjalną rubrykę w protokołach miały spóźnienia, a opuszczenie obrad wymagało zgody plenum, co jednak nie zniechęcało członków do wyjeżdżania do wiejskich majątków, zwłaszcza w okresach wytężonych prac. Ze względu na absencje wiele sesji nie dochodziło do skutku.
Rada starała się nie dopuścić by w jej łonie wyłaniały się frakcje oparte na czynniku rodowym. Jej członkowie uznawali prymat interesów państwa nad interesami partykularnymi. Członkowie organu mieli świadomość ogromnych wpływów magnatów tworzących sojusze dla realizacji własnych interesów, nie koniecznie zgodnych z interesami państwa – w XVIII wieku wysławiła się tzw. Familia, stronnictwo rodów Czartoryskich i Poniatowskich. Czartoryscy wzorowali się na rozwiązaniach angielskich, stanowili odpowiednik wigów i dążyli do stworzenia czegoś na wzór „gabinetu”.
Przed rządami Rady wiele miast znajdowało się w fatalnym stanie. Budynki wznoszono w przypadkowych miejscach i z nietrwałych materiałów, uliczne bruki często były pokryte grubą warstwą nieczystości, a podróżni narzekali na brak zajazdów, nazywanych wówczas domami publicznymi. Wielki nieład panował w miejskich przywilejach i innych dokumentach pospiesznie wrzucanych do skrzyń.
Rada Nieustająca rozpoczęła program naprawczy od kontroli finansowania miast, by następnie przejść do spraw architektonicznych i urbanistycznych. Powstrzymano budowlaną samowolę i oczyszczono reprezentacyjne okolice z nielegalnych budynków i drewnianych kramów, zwłaszcza jatek mięsnych wydzielających nieznośną woń. Dużą wagę przyłożono do estetyki centralnych placów i ulic, tam gdzie było to możliwe przywracano pierwotny wygląd ratuszy i układ urbanistyczny, a architektoniczne braki, zwłaszcza w dziedzinie budynków użyteczności publicznej, uzupełniano nowymi konstrukcjami. Na potrzeby remontów i budów na terenie miast wznoszono cegielnie i inne elementy zaplecza dla budowniczych. Właściciele pustostanów zostali zobligowani do ich zabudowy, a niezbędne rozbiórki odbywały się za odszkodowaniem. Poszerzano drogi, kryto dukty brukiem, a przy władzach miejskich tworzono urzędy architekta, geometry i specjalisty od instalacji wodnych. Wydatki poddawano ścisłej kontroli, niwelując nieprawidłowości i zwalczając nadużycia.
Rada podejmowała swą działalność niemal we wszystkich sferach funkcjonowania państwa, tak w polityce wewnętrznej z wyłączeniem Komisji Edukacji Narodowej, jak i w polityce zewnętrznej. Stosowała nowe rozwiązania administracyjne, a wyodrębnione departamenty dały podwaliny późniejszych resortów. W praktyce wypracowano metody kierowania departamentami w współpracy między nimi. Rada przyczyniła się do znacznego poprawienia obiegu informacji i docenienia ich wagi w sprawnym i skutecznym podejmowaniu decyzji. Kształtowała się kultura opracowywania, przechowywania i wymiany dokumentów, a współpraca między różnymi agendami podnosiło znaczenie i skuteczność Rady. Stosunki feudalne stopniowo zastępowano rozwiązaniami o charakterze „kapitalistycznym” i przykładano dużą wagę do nienaruszalności swobodnie zawieranych umów.
Rada Nieustająca w optyce przeciwników
Pochylając się nad zarzutami wysuwanymi przeciwko Radzie należy mieć świadomość, jak kształtował się podział ówczesnej „sceny politycznej”. Ogólnie rzecz biorąc po jednej stronie mamy króla Poniatowskiego i Radę Nieustającą, po drugiej zaś magnacką opozycję, mentalnie silnie zakorzenioną w sarmatyzmie i rozmiłowaną w wolności. Pierwszy obóz bazował na średniej i drobnej szlachcie, drugi korzystał ze wsparcia potężnych rodów. Stronnictwo Królewskie dążyło do przeprowadzenia reform i unowocześnienia państwa, a opozycja miała swój interes w utrzymaniu statusu quo wraz z rozwiązaniami systemowymi, które stanowiły źródło magnackich fortun. Większość argumentów opozycji odnosi się zatem nie tyle do rozwiązań szkodzących Rzeczpospolitej, ale do rozwiązań szkodzących interesom własnej grupy.
Opozycja, bazując na republikańskich pryncypiach, sprzeciwiała się łączeniu różnych urzędów w jednym organie zwierzchnim, co zmniejszało możliwość kontroli i nadzorowania. Odwoływano się do znanej od starożytności koncepcji wielości „magistratur”, którą w epoce nowożytnej wyłożył Jean Jacques Rousseau na kratach Umowy społecznej i Uwag nad rządem polskim. W ostatniej z prac, napisanej w 1770 r., myśliciel wypowiadał się przychylnie o ustroju Rzeczpospolitej, a liberum veto nazwał „pięknym prawem”. Wprawdzie był w swojej epoce jednym z nielicznych gloryfikatorów rozwiązań prawnych nad Wisłą, a jego przewidywania szybko zostały brutalnie zweryfikowane, jednak nie dziwi fakt, że przekaz Genewczyka trafiał na podatny grunt u polskich magnatów. Na przeciwnym biegunie znajdowały się dzieła Monteskiusza stanowiące inspirację dla obozu królewskiego skorego do wzmocnienia monarszej władzy i stworzenia silnego rządu.
Począwszy od 1776 r. aparat przymusu został znacznie udoskonalony, a Rada mogła wykorzystywać armię do realizacji swoich zamierzeń, egzekwowania nakazów i zakazów, co opozycji jawiło się jako nadużycie i zamach na uświęcone wolności. Niektóre aspekty działalności rządu centralnego uważano za niezgodne z dawnymi prawami Rzeczpospolitej. Dla przykładu, autor anonimowych Respons ziemianina do przyjaciela w Warszawie bawiącego uważał, że tłumaczenie ustaw stoi w sprzeczności ze statutem z 1511 r., który nakazuje „tłumaczyć prawa [tak], jak brzmią słowa”.
Dawni historycy na ogół skłaniali się ku poglądowi, że niechęć do Rady wynikała z głęboko zakorzenionej anarchii, podsycanej przez pruskiego zaborcę, natomiast współcześni badacze skłaniają się raczej ku ogólnej niechęci magnaterii do wzrostu aktywności państwa i jego organów. W drugiej połowie XVIII wieku podróże stawały się coraz częstsze, a przepływ informacji był na tyle duży, że posłowie mieli szansę porównać sytuację obcych państw z sytuacją w Rzeczpospolitej. Oczy kierowano ku Francji, Anglii, a nawet ku nowopowstałym Stanom Zjednoczonym – na temat działalności Kongresu rozpisywała się zarówno prasa polska (np. Gazeta Warszawska oraz Monitor) jak i europejska.
Opozycja często wytykała Radzie brak stanowczości i determinacji w zabezpieczeniu polskich praw w relacjach z sąsiadami. Wiele spraw dotyczyło naruszania granicy, nielegalnych przemarszów wojsk rosyjskich bądź austriackich, ścigania przestępców lub zbiegów, a także kwestii celnych (zwłaszcza w handlu z zaborem pruskim). Należy jednak pamiętać, że położenie Rzeczpospolitej czyniło relacje międzynarodowe materią problematyczną, a Rada, za pośrednictwem Departamentu Interesów Cudzoziemskich, starała się zadbać o prawa obywateli poza granicami kraju na tyle, na ile było to możliwe. Organ musiał jednak respektować, że część uprawnień pozostawała przy królu, sejmie bądź kanclerzu.
Zakończenie
Zgodnie z wnioskami wysnutymi przez Aleksandra Czaję Radę Nieustającą należy uznać przede wszystkim za organ podległy królowi Stanisławowi Augustowi Poniatowskiemu, który z jego pomocą starał się reformować i umacniać Rzeczpospolitą. Sam król, pomimo popełnianych błędów i słabości, jawi się zaś jako zręczny polityk i dyplomata szukający możliwości działania w trudnym położeniu. Sojusz z Rosją, który Poniatowski wielokrotnie postulował, w jego opinii miał najpewniej podnieść znaczenie Rzeczpospolitej w relacjach z zaborcą, a z czasem także umożliwić wyrwanie się spod jego wpływów.
CZYTAJ RÓWNIEŻ: Konstytucja 3 maja – mit między tradycją a nowoczesnością
Większość głosów krytycznych wysuwanych przez opozycję doby stanisławowskiej to głosy wychodzące od magnaterii bądź ludzi przez nią opłacanych. Najpotężniejsze rody słusznie przewidywały, że rozwój nowoczesnych instytucji, wzmocnienie władzy centralnej i wprowadzenie szeregu usprawnień administracyjnych prędzej czy później uderzy w ich historycznie zakorzeniony, acz przestarzały, sposób życia. Główna oś konfliktu w czasach Rady Nieustającej przebiegała pomiędzy anarchią, a porządkiem. Po stronie tego ostatniego stał król, a także Rada i to im należy przypisać więcej słuszności. Kończąc pozostaje wyrazić nadzieję, że Rada Nieustająca powróci do łask badaczy, a któryś z nich zdobędzie się na stworzenie monografii godnej tego tematu.
Grafika: Wikimedia Commons
