Orzecznictwo unijnych trybunałów a suwerenność Polski

🕔 Artykuł przeczytasz w 9 min.

Fundamentalnym elementem istnienia państwa rozumianego jako „(…) polityczny status narodu zorganizowanego na określonym, zamkniętym terytorium”¹ jest suwerenność, która nie jest tylko i wyłącznie jakimś uzusem słownym używanym przez polityków ale realną wartością, bez której nie możemy mówić o państwie jako takim.

Kto jest suwerenny?

Jean Bodin pisał: la souverainete est la puissance absolue et perpetuelle d’une Republique [suwerenność jest absolutną i nieustającą władzą Rzeczypospolitej]². Jednakże dziś, zamiast tej już słusznie zużytej definicji suwerenności, należy użyć raczej definicji sformułowanej przez Carla Schmitta, która brzmi „Souverän ist wer über den ausnahmezustand entscheidet”³, to znaczy „Suwerenny jest ten, kto decyduje o stanie wyjątkowym” (stanie bez nazwy). A zatem aby rozstrzygnąć czy państwo rzeczywiście jest suwerenne należy zadać pytanie czy rząd jest w stanie decydować o tym czym jest porządek publiczny i bezpieczeństwo a co im szkodzi.⁴ Jeżeli jednak określenie tych dwóch cech jest narzucone to nie można mówić o tym, że dane państwo jest suwerenne. Oczywiście takie narzucanie nie odbywa się już za pomocą przemocy czy przymusu bezpośredniego, ale poprzez działania dyplomatyczne i naciski personalne. Stąd też nie jest to tak widoczne jak było na przykład w wieku XX. Niemniej cała oś suwerennościowa jest pewnym refleksem stanu państwa. Im bardziej państwo jest suwerenne, tym silniejsze jest to państwo nie tylko jako wspólnota polityczna ale także jako organizacja administracyjna. W związku z powyższym należy zadać sobie pytanie jak powinno funkcjonować suwerenne państwo we wspólnocie jaką jest Unia Europejska, która coraz częściej zamiast organizacji międzynarodowej przypomina wspólnotę federalną.

Pierwszym i najważniejszym warunkiem funkcjonowania Polski w Unii Europejskiej jest jasno wyznaczona linia autonomii Polski jako państwa członkowskiego. Państwo Polskie posiada swoje własne orzecznictwo, swoją jurysprudencję etc. Nad sądami Rzeczpospolitej nie mogą stać inne trybunały czy sądy, które rozstrzygać będą o prawomocności wydanych wyroków przez sądy krajowe. Przykładem takiej ingerencji międzynarodowej jest choćby sprawa izby dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (pomijając tu kwestię zgodność powołania izby z prawem polskim). Trybunał Strasburski nie powinien mieć żadnych praktycznych narzędzi aby wymusić na Rzeczpospolitej rozstrzyganie jej wewnętrznych spraw według woli tegoż organu. Przykład ten jest o tyle jaskrawy, że w pierwszym momencie rząd Polski chciał zaoponować jednak obecnie wszystko wskazuje na to, że wyrok ten zostanie wykonany. W taki sposób oddaje się pewne newralgiczne dla suwerenności obszary na rzecz podmiotów trzecich. Tym samym pojawiają się instancje wyższe niż krajowe, a co za tym idzie, w dalszej kolejności można spodziewać się przekazania innych kompetencji na rzecz obcej administracji.

Innym zagrożeniem pojawiającym się na horyzoncie polskiej suwerenności jest Fundusz Odbudowy. To furtka do kolejnej newralgicznej strefy państwowej, to znaczy do polityki fiskalnej. Dużo mówi się o dofinansowaniach i strumieniach pieniędzy jakie trafią do Polski. Mało kto wspomina jednak o konsekwencjach otrzymania tych pieniędzy. Najbardziej niebezpieczną i jednocześnie zagrażającą konsekwencją uwikłania się w tenże Fundusz jest oddanie kompetencji nakładania podatków. Już teraz wiemy o tym, że przekazano kompetencje UE nakładania na obywateli polskich opłat za wywóz śmieci. Mamy zatem przekazanie kompetencji na poziomie jurysdykcyjnym, a także fiskalnym. Można powiedzieć, że wspólnota, jaką jest Unia Europejska, kreuje sytuacje, które wpływają na polską suwerenność.

Czy Unia Europejska to nadal wspólnota międzynarodowa czy organizacja dążąca do federalizacji?

Polska przystępowała do UE na zasadach partnerskich. Tymczasem z roku na rok organizacja, która miała zapewnić konsolidację i skoordynować współpracę krajów zachodu, przeradza się w super–państwo. Nie oznacza to, że wszyscy „Europejczycy” są w nim równi. Nie trzeba daleko szukać aby znaleźć uprzywilejowanych w tym układzie. I tak na przykład, pomimo tego, że TSUE uznało budowę Nord Stream 2 za akt przeciw solidarności energetycznej, to UE nie jest w stanie w żaden sposób wywrzeć presji na Niemczech. Powód jest bardzo prozaiczny. Niemcy chcą przewodzić temu super–państwu, które tworzy się na naszych oczach. Nie ma żadnych wątpliwości, że dla państw takich jak Polska kluczowe jest zachowanie suwerenności jako warunku sine qua non zachowania się państwa jako wspólnoty narodowej i politycznej. Jak wyżej napisano, suwerenny jest ten, kto decyduje o tym czym jest porządek publiczny i bezpieczeństwo, a co im szkodzi; warto dodać do tego, że – jak pisał Carl Schmitt: „Jedność i porządek opierają się na politycznym istnieniu państwa, nie na ustawach, uregulowaniach i jakichkolwiek unormowaniach.”⁵. Przy trwających procesach federalizacyjnych, jakie następują aktualnie wewnątrz UE, warto wziąć te dwa czynniki, tj. suwerenność i polityczność jako elementy, które skutecznie uchronią nas przed byciem jedynie europejskim landem. Istotne jest jednak też to aby podkreślić, że zachowanie suwerenności nie jest czynnikiem, który wpływa na naszą narodową chęć trwania w Unii Europejskiej nie jako „Euroland”, ale jako państwo członkowskie na równych zasadach z innymi. Innym „ciekawym” zjawiskiem jest projekt tzw. prokuratury europejskiej. Sami pomysłodawcy tłumaczą potrzebę powstania takiego organu w następujący sposób: „W 2018 r. państwa UE straciły ok. 140 mld EUR dochodów z VAT w wyniku transgranicznych oszustw finansowych. Dane za 2020 r. mogą być jeszcze wyższe ze względu na wpływ pandemii Covid-19 na unijną gospodarkę. Państwa UE zgłosiły też, że w 2015 r. niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystanych zostało ok. 638 mln EUR z unijnych funduszy strukturalnych. Przed powstaniem Prokuratury Europejskiej takimi przestępstwami zajmowały się jedynie organy krajowe. Ich uprawnienia są jednak ograniczone gdyż nie sięgają za granicę. Natomiast organy UE, które zajmowały się tymi sprawami przed powstaniem Prokuratury Europejskiej – takie jak Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol) oraz Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (Eurojust) – nie mogą wszczynać postępowań karnych ani wnosić i popierać oskarżeń w państwach członkowskich. Prokuratura Europejska ma zaradzić tym niedostatkom i położyć kres przestępstwom wobec budżetu UE”⁶. Warto przypomnieć w tym miejscu, jakie zadanie spełnia prokurator. Prokurator, jak określa to m. in. kodeks postępowania karnego, to „oskarżyciel publiczny”⁷, zatem prokuratura europejska kreowana byłaby na oskarżyciela publicznego całej Unii Europejskiej jako wspólnoty międzynarodowej czy może już jako federacji państw? Powstawanie takich organów, które są poza prawem krajowym, jest poważnym zagrożeniem nie tylko dla prawa państwowego ale właśnie dla suwerenności krajowej. Tu pytanie sprowadza się do Hobbesowskiego: Qui judicobit? Kto osądza? Lub raczej „Kto będzie osądzał?”. W wypadku przekazania kompetencji prokuraturze europejskiej, postępowanie karne całkowicie wymknęłoby się spod kontroli i przeszło w ręce organu międzynarodowego, a to oznacza przekazanie części władzy sądowniczej organom pozapaństwowym. Prosta konsekwencja prowadzi zaś do oddania części suwerenności i co za tym idzie – do jej utraty.

W tym sensie warto przyjrzeć się wyżej wspomnianym słowom Carla Schmitta, które dziś są szczególnie aktualne nawet przy tak specyficznym temacie, jakim jest suwerenność państwa polskiego względem UE. Otóż jak wyżej napisano, to nie materialnoprawne uregulowania świadczą o istnieniu państwa, ale jedność i porządek, które konstytuują ład państwowy i których ramy są określane przez suwerena. Według Artykułu 2 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (…)”⁸, z kolei Art. 4 ust. 1 mówi, że: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej należy do narodu”⁹. Jeżeli władza zwierzchnia należy do narodu a także, jak mówi ustęp 2, do jego przedstawicieli, to można powiedzieć, że suwerenny naród wybiera suwerennych reprezentantów, którzy jednak nie są kompetentni do oddawania lub zbywania suwerenności na rzecz „kogoś większego”. Być może aktualnie może się to wydawać abstrakcyjne, jednak fakty są takie, że niezależnie od umów międzynarodowych nie możemy działać w tym zakresie wbrew konstytucji jako woli samostanowiącego, suwerennego narodu.

Jednym ze sposobów na uniknięcie wsiąknięcia państwa polskiego przez Unię Europejską jest szukanie innych sojuszników, przy czym warto zaznaczyć po raz kolejny, że ostatecznym celem nie jest opuszczenie UE jako takiej ale posiadane „lokaty” czy też zabezpieczenia, które będzie nam niezbędne w razie gdyby procesy federalizacyjne postępowały nadal. Oczywiście w samej tylko Europie istnieją inicjatywy takie jak międzymorze czy Grupa Wyszehradzka, które są istotnie dobrą alternatywą. Warto jednak zerknąć odrobinę dalej w stronę wschodu i poszukać sojuszu w Państwie Środka, które z roku na rok staje się coraz mocniejszym krajem na arenie międzynarodowej. Polska może być wartościowa dla Chin, choćby ze względu na swoje położenie, a także nasz potencjał gospodarczy, który wciąż nie jest w pełni wykorzystany. Co więcej, mamy podobne interesy jeśli chodzi o politykę międzynarodową. Opieranie całej polityki zagranicznej na sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi, a także na Unii Europejskiej, w obecnej sytuacji jest co najmniej nierozsądne. Nie stać nas aby zamykać sobie jakiekolwiek drogi w polityce zagranicznej. W XXI wieku do wyżej wymienionych cech suwerennościowych należy też dodać silne sojusze gdyż bez sojuszy nawet państwo względnie suwerenne nie jest w stanie przeciwstawić się wpływom obcym. Wielowektorowa polityka międzynarodowa jest kluczem do zachowania jednolitości i suwerenności państwowej dla takiego kraju, jakim jest Polska, która – co tu dużo mówić – nie ma najlepszego położenia geopolitycznego.

Suwerenność, jednolitość a sojusze międzynarodowe

Uświadomienie sobie, że niezależność i suwerenność zależy nie tylko od rządzących jako takich ale także od sojuszy, w dzisiejszych czasach jest niezmiernie ważnym elementem politycznym, jak i strategicznym. Polska jako kraj musi rozsądnie wybierać partnerów międzynarodowych, a także tworzyć długoterminowe projekty polityczne, które odbudują obraz Polski jako stabilnego i silnego państwa Europy Środkowej. Jak już wyżej wspomniano, warto zwrócić uwagę nie tylko na naszych partnerów na Starym Kontynencie ale także sięgnąć na wschód i nie chodzi tu tylko i wyłącznie o Chiny, chociaż te są naturalną alternatywą dla USA. To, że Stany Zjednoczone kończą się jako „Żandarm światowego porządku” widać nie tylko po kryzysach wewnętrznych ale także po gorączkowym i co najmniej chaotycznym wycofaniu się z Afganistanu. Kryzys wokół USA pogłębia się, a kolejne decyzje administracji prezydenta Stanów Zjednoczonych w żaden sposób nie poprawiają tej zapaści. Wnioski dla Polski są takie, że nasi zachodni sojusznicy są coraz mniej stabilni, a oprócz tego chcą coraz bardziej wpływać na naszą politykę nie tylko wewnętrzną ale także sterować międzynarodową.

Biorąc pod uwagę to wszystko co wyżej napisano, możemy wyróżnić trzy podstawowe warunki bycia suwerennym. I tak:

1. Rząd krajowy musi decydować o tym co jest porządkiem i bezpieczeństwem a co im szkodzi.

2. Na rząd krajowy i jego decyzje nie może bezpośrednio wpływać zagraniczny nacisk.

3. Suwerenny kraj musi mieć silne i różnorodne sojusze.

A więc nowożytne państwo jest skonstruowane w taki sposób, że aby mogło być suwerenne i niezależne od wpływu międzynarodowego, musi mieć przede wszystkim silny rząd, który będzie po pierwsze pewien swych kompetencji, a po drugie będzie miał silną dyplomację. Jednak suwerenne państwo musi być również sprawne administracyjnie, a więc niezbędnym czynnikiem jest także silna kadra elity biurokratycznej, która będzie w stanie sprawnie kierować państwem na poziomie nie tylko centralnym ale także samorządowym. To wszystko sprowadza się do wniosku, że dziś im silniejsze i lepiej wykształcone są kadry, tym lepiej funkcjonuje państwo jako organizm, który jest w stanie odpierać choćby nieprzychylne wyroki międzynarodowych trybunałów.

Wnioski nasuwają się same. Aby Rzeczpospolita mogła stanąć na nogi i powrócić do międzynarodowej gry musi przede wszystkim zabezpieczyć swoją suwerenność i o nią dbać jako o największy narodowy skarb. Dalej, ażeby móc osiągać satysfakcjonujące wyniki na arenie międzynarodowej, musi pozyskać przychylność państw spoza orbity europejskiej czy stricte zachodniej (jak np. wyżej wspomniany sojusz z Chinami). Jednak niezależnie od wszystkiego należy pamiętać, że sprawnie funkcjonująca i dobrze wykształcona państwowa biurokracja kreuje silne państwo, które jest w stanie zapewnić nie tylko dobre zaplecze administracyjne ale także dobrze wykorzystywać posiadane środki. Dochodzimy zatem do wniosków, że silne suwerenne nowożytne państwo zaczyna się od silnego i dobrze wykształconego korpusu administracyjnego, z którego powinni wyłaniać się kandydaci do rządu i którzy w następnym etapie będą w stanie zawierać silne sojusze międzynarodowe, a także świetnie organizować politykę nie tylko wewnętrzną ale również międzynarodową.

Artykuł został pierwotnie opublikowany w kwartalniku “Myśl Suwerenna. Przegląd Spraw Publicznych” nr 3(5)/2021.

[Grafika: A view of the Towers B and C of the Palais de la Cour de Justice of the CJEU, with a sign displaying the emblem of the EU institution in the foreground. Autor: Luxofluxo, lic. CC]

_______________________________