Jednym z kluczowych filarów architektury ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej jest wielokrotnie definiowana w literaturze oraz orzecznictwie zasada decentralizacji. Treść tej zasady, wyrażonej literalnie w art. 15 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.1, jest jednym z czynników wyznaczających kształt ustroju terytorialnego państwa, zarówno na płaszczyźnie organizacji poszczególnych szczebli władztwa terytorialnego, ale również na płaszczyznach podziału kompetencji pomiędzy tymi szczeblami i tym samym zakresu odpowiedzialności za realizację poszczególnych zadań publicznych, mechanizmów podziału środków publicznych na ich realizację czy problematyki nadzoru i kontroli. Należy również mieć na względzie, że decentralizacja może mieć zastosowanie także na innych polach niż ustrój terytorialny, a więc np. w sferze samorządów zawodowych czy instytucji społeczeństwa obywatelskiego.
Idea decentralizacji jest podstawą doktrynalną przyjętej w 1985 r. w ramach Rady Europy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.2 W świetle postanowień jej preambuły „społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego”, a „prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy”, przy czym „to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni”.
Istotą decentralizacji władzy publicznej jest przekazanie części istotnych zadań i kompetencji rządu centralnego jednostkom niższego szczebla, przy zapewnieniu im samodzielności w realizowaniu zadań. W ślad za tym powinno pójść przekazanie odpowiednich środków. Decentralizację cechuje brak hierarchicznego podporządkowania organów niższego szczebla organom wyższego szczebla, a ingerencja organów administracji centralnej w działalność terytorialnych jednostek władzy publicznej odbywać się powinna wyłącznie w granicach określonych przez prawo3.
W związku z tym, iż decentralizacja jest procesem w którym kompetencje są przekazywane z centrum „w dół”, jest możliwa w tych państwach, w których wcześniej nastąpiła centralizacja władzy państwowej, co było procesem przeciwnym do decentralizacji i miało miejsce przede wszystkim w historycznym procesie kształtowania się monarchii absolutnych w nowożytnej Europie. O zjawisku tego rodzaju możemy mówić również w odniesieniu do byłych państw socjalistycznych, których charakterystyczną cechą ustroju był „centralizm demokratyczny”4.
W świetle tytułu niniejszego opracowania niezwykle istotną kwestią jest wyeksponowanie dynamicznego rozumienia decentralizacji, a więc podkreślenie że jest ona procesem, co należałoby przeciwstawić rozumieniu statycznemu, traktującemu decentralizację jako spetryfikowany format ustrojowy5. Celem artykułu jest więc odpowiedź na pytanie, jakie są konstytucyjne determinanty wskazujące charakter, granice i intensywność tego procesu. Aby zrealizować tak sformułowany cel badawczy, w kolejnych częściach artykułu przeanalizowane zostaną uwarunkowania zasady decentralizacji wynikające z zasady subsydiarności, a następnie z zasady państwa unitarnego. W dalszej kolejności autor odniesie się do kwestii relatywnie elastycznej struktury organizacji strukturalnej polskiego modelu ustroju terytorialnego, uwypuklając rolę parlamentu jako organu władzy publicznej, któremu Naród, zgodnie z kanonami modelu państwa unitarnego, na drodze Konstytucji powierzył szczególną rolę na tym polu.
Zasada decentralizacji władzy publicznej jest trwale związana z utrwaloną w nauce prawa, prawodawstwie oraz orzecznictwie państw demokratycznych zasadą subsydiarności, co ma swój szczególny wyraz w sferze organizacji i dystrybucji zadań na poszczególne szczeble aparatu władzy publicznej. Za źródła tej zasady, określanej również jako zasada pomocniczości, uznaje się zazwyczaj naukę Kościoła Katolickiego (m. in. pisma św. Tomasza z Akwinu, encykliki papieskie: Rerum Novarum Leona XIII (1891), Quadragesimo Anno Piusa XI (1931)). Zasada subsydiarności znalazła swoje miejsce we wspominanej powyżej Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego (art. 4 ust. 3), według której „społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności”.
Zasadę subsydiarności uważa się za dorozumianą regułę prawa konstytucyjnego, w związku z czym nie wszystkie konstytucje wyrażają ją w sposób literalny. Znajdziemy ją jednak w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie zadeklarowano ją w preambule określając Konstytucję jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Istotą zasady subsydiarności jest więc wskazanie na wtórną i pomocniczą rolę państwa, którego interwencja w sprawy poszczególnych obywateli oraz wspólnot samorządowych powinna mieć miejsce, gdy występują trudności w zaspokajaniu ich potrzeb i realizacji ich zadań. Zgodnie z zasadą subsydiarności, w przypadku wieloszczeblowej struktury aparatu władzy publicznej, należy powierzać realizację zadań publicznych na najniższy możliwy szczebel, z uwzględnieniem możliwości realizacji określonych zadań przez te jednostki. Zgodnie z Konstytucją RP, podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (art. 164 ust. 1), która powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności, co zapewnia tym samym realizację przedmiotowej zasady decentralizacji6. Znajduje to swoje potwierdzenie w art. 166 ust. 1, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne7. Jeżeli jednak istnieją ważne argumenty na rzecz realizacji danego zadania publicznego na innym szczeblu organizacji terytorialnej państwa, jest to możliwe i wskazane. Takimi argumentami mogą być np. skuteczność, gospodarność, bezpieczeństwo czy terminowość. Powierzenie określonych zadań innym jednostkom samorządu również będzie przejawem decentralizacji. Zasada subsydiarności nie stoi także na przeszkodzie temu, aby rozstrzygnięcia w zakresie realizacji zadań publicznych zapadały na szczeblu centralnym, ale co do zasady powinno mieć to miejsce w takich przypadkach, gdy wykonywanie określonego zadania przekracza możliwości jednostek niższego szczebla, bądź też działanie takie jest uzasadnione z punktu widzenia racji stanu, np.: gospodarki, bezpieczeństwa czy stosunków zagranicznych.
Kolejną zasadą, którą należy mieć na uwadze przy określaniu treści zasady decentralizacji, jest zasada państwa jednolitego (unitarnego). Definicja państwa unitarnego jaką znajdziemy w Encyclopedia Brittanica, określa tę formę organizacji terytorialnej państwa jako system organizacji politycznej, w którym większość lub całość władzy publicznej należy do rządu centralnego. W systemie unitarnym rząd centralny zazwyczaj przekazuje władzę jednostkom niższego szczebla, podobnie jak przekazuje im podejmowane na szczeblu centralnym decyzje polityczne do realizacji8. Kluczową kwestią dla państwa unitarnego pozostaje jednak integralność władzy państwowej oraz jednolity system prawny obowiązujący co do zasady na całym terytorium państwa. Definicje unitaryzmu często zestawiają tę formę państwa z federacjami9, a z punktu widzenia tytułu opracowania warto zwrócić uwagę na fakt, że obie te formy odróżnia nie tyle sam fakt podziału terytorialnego, który ma miejsce w obu przypadkach, ale to że w państwie jednolitym taki podział może być swobodnie kształtowany przez władze centralne (parlament), natomiast w państwie federalnym podział na części składowe podlega ochronie konstytucyjnej, a poszczególne jednostki stanowią podmioty o zdefiniowanych konstytucyjnie atrybutach państwowości, posiadając władzę równoległą do tej, którą posiadają organy centralne (federalne). Jest to rezultatem tego charakterystycznego dla modelu państwa jednolitego (unitarnego) określenia podmiotu władzy suwerennej w państwie. W przypadku Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 4 ust. 1 Konstytucji władza zwierzchnia należy do Narodu, który suwerennie, choć w ramach postanowień konstytucyjnych, decyduje o ostatecznym kształcie modelu organizacji terytorialnej państwa, a także zakresie i intensywności procesu decentralizacji.
Zgodnie polską ustawą zasadniczą (art. 4), Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio, na drodze instrumentów demokracji bezpośredniej. Rozstrzygnięcia zapadające na drodze referendum ogólnokrajowego mają zwykle charakter systemowy, zapadając w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa i o ile oczywiście można sobie wyobrazić decyzję suwerena w kwestiach decentralizacji – np. w sprawie podziału administracyjnego państwa, w tym np. rodzajów i ilości poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, to nie ma na tym polu wątpliwości, że co do zasady intensywność procesu decentralizacji wyznaczana jest na drodze demokracji przedstawicielskiej – poprzez decyzje ustawodawcze. Parlament na drodze ustawy może zatem regulować proces decentralizacji, przy czym należy zwrócić uwagę, że decentralizacja jako proces, nie wyklucza kontrprocesu centralizacji, np. w sytuacjach, gdy decentralizacja w określonej sferze nie przyniosła oczekiwanych skutków. Zjawisko takie można tym samym określić mianem recentralizacji. Należy to jednak traktować w konwencji wyjątku od zasadniczego kierunku charakterystycznego dla państwa demokratycznego, czyli decentralizacji10.
Należy mieć jednak na uwadze, że aktualny zakres decentralizacji może zależeć od wielu okoliczności faktycznych, takich jak np. zewnętrzne zagrożenie bezpieczeństwa państwa, epidemia, klęski żywiołowe, okres kryzysu lub prosperity gospodarczego, procesy integracji europejskiej itd. Zależy to jednak od oceny parlamentu, który jest w tym względzie ograniczony jedynie gorsetem konstytucyjnym. Limitacją parlamentu jest niewątpliwie zasada samodzielności samorządu11 oraz fakt, że jak to już było wspomniane, Konstytucja wyznacza zakres zadań własnych samorządu, wskazując, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Stanowi to konstytucyjne ograniczenie parlamentu w zakresie ewentualnej recentralizacji.
Kolejnym aspektem zasady decentralizacji jest konstytucyjna formuła realizacji tej zasady poprzez instytucje samorządu terytorialnego, który będąc współcześnie standardem państwa demokratycznego, jest definiowany jako forma samorządu o przymusowym charakterze członkostwa, obejmująca wszystkie osoby zamieszkałe na terenie określonej jednostki podziału terytorialnego państwa, polegająca na niezależnym od administracji rządowej zarządzaniu własnymi sprawami społeczności lokalnej. W tym ujęciu samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonawczej12.Dla ustalenia znaczenia tego pojęcia, przydatne i konieczne staje się również przywołanie przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, w której w art. 3 ust. 1 stwierdzono, iż „samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. W Karcie znajdziemy jeszcze szereg rozwiązań charakteryzujących samorząd lokalny, m. in. Karta nakazuje oparcie działalności samorządu lokalnego na zasadzie demokracji, decentralizacji oraz subsydiarności, dostosowanie struktur i środków administracyjnych do zadań społeczności lokalnych, właściwe określenie mandatu przedstawicieli mieszkańców w organach samorządowych, możliwość ustanowienia nadzoru nad działalnością samorządu lokalnego zgodnie z zasadami legalności, celowości i proporcjonalności, zagwarantowanie samodzielność finansowej, stworzenie warunków do zrzeszania się jednostek samorządu lokalnego oraz ich sądową ochronę. Zważywszy, iż Europejska Karta Samorządu Lokalnego jako ratyfikowana umowa międzynarodowa wiążąca państwa członkowskie, wyznacza standardy europejskie w zakresie samorządu lokalnego, definicja powyższa jest w tym zakresie wspólnym mianownikiem we wszystkich europejskich państwach demokratycznych. Jednak oprócz standardów zawartych w Karcie, charakterystyka współczesnego samorządu lokalnego wymaga uwzględnienia uwarunkowań związanych z konkretnym państwem – jego tradycją ustrojową oraz współczesnymi rozwiązaniami prawnymi w zakresie formy ustrojowej.
W Rzeczypospolitej Polskiej zasada decentralizacji jest realizowana przez samorząd terytorialny, którego ustrój jest w świetle Konstytucji określony jedynie ramowo. Polska ustawa zasadnicza wskazuje bowiem, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, zastrzegając jednocześnie w art.164 ust.2, że ustawa ma określić inne jednostki samorządu regionalnego lub regionalnego i lokalnego. Ustrojodawca zdecydował się więc na kilkuszczeblowy model samorządu terytorialnego13, jednak nie przesądzono, ile będzie szczebli samorządu terytorialnego, ani jak będą się nazywać14. Pozostawiono to do określenia na drodze ustawy15. W rezultacie, również w zakresie aspektu strukturalnego zasady decentralizacji, fundamentalna rola przypada parlamentowi, który ustala ostateczny model samorządu terytorialnego, uwzględniając przy tym konstytucyjne zobowiązanie aby w modelu tym znalazła się gmina oraz obligatoryjny szczebel samorządu regionalnego.
Aktualny, determinowany wspomnianymi przepisami konstytucyjnymi, model samorządu terytorialnego został ustalony w 1998 r. szeregiem ustaw reformujących ustrój terytorialny państwa. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa16, ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym17 oraz ustawę z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa18. Na drodze tych ustaw, do istniejącego już od 1990 r. samorządu gminnego19, dodano dwa kolejne szczeble samorządu terytorialnego: samorząd powiatowy o charakterze lokalnym, oraz samorząd województwa o charakterze regionalnym20. W związku z tym, że status ustrojowy samorządu województwa oraz samorządu powiatu ma walor jedynie ustawowy, byt ustrojowy obu tych szczebli nie podlega ochronie konstytucyjnej, a model samorządu terytorialnego może zostać zmieniony na drodze ustawy zwykłej.
Przy kształtowaniu szczebli samorządu terytorialnego, ale również w zakresie ustalania granic poszczególnych jednostek samorządowych, parlament powinien uwzględnić kilka dyrektyw o charakterze konstytucyjnym, wśród których należy zwrócić uwagę na dwie najistotniejsze. Po pierwsze, ustrojodawca zadecydował, że odtąd zasadniczy podział terytorialny państwa będzie instrumentem zapewniającym jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych, stąd też powinien być ustalony w sposób uwzględniający potrzeby samorządu terytorialnego. Po drugie, z przepisu tego dowiadujemy się, jakie czynniki powinny decydować o wyodrębnieniu poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu jest to zdeterminowane istniejącymi na danym terytorium więziami natury społecznej, gospodarczej lub kulturowej21. Konstrukcja legislacyjna przepisu oparta na alternatywach oznacza, iż wystarczy, że na danym terytorium mamy do czynienia tylko z jednym ich rodzajem. Oczywiście nie jest to warunek wystarczający do powołania regionu a tylko conditio sine qua non22.
Kolejnym aspektem zasady decentralizacji jest brak w Konstytucji RP podziału właściwości pomiędzy poszczególne szczeble władzy, jak to ma miejsce w konstytucjach państw federalnych czy regionalnych. Jest to rezultatem przyjętego elastycznego rozwiązania w zakresie ukształtowania polskiego modelu samorządu terytorialnego, a więc wspomnianej powyżej konstrukcji zakładającej, że ostateczny jego kształt zostanie ustalony na drodze ustawowej. W konsekwencji ustrojodawca musiał więc posłużyć się analogicznym rozwiązaniem w zakresie zadań realizowanych na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego. Pozostawiono to do uregulowania na poziomie ustawowym. Również w tym zakresie pierwszoplanową rolę odgrywa więc parlament, który w tym aspekcie musi uwzględnić przede wszystkim dwa postanowienia konstytucyjne. Po pierwsze, zgodnie z art. 166 ust. 1 zadania publiczne, które służą zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej powinny być wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne, a więc co do zasady parlament na drodze ustawy nie powinien przekazywać odpowiedzialności za tego rodzaju zadania innych organom władzy publicznej. Trzeba mieć jednak na uwadze, o czym wspomniano już w kontekście zasady subsydiarności, że nie wszystkie potrzeby danej wspólnoty samorządowej powinny być realizowane w ramach tej wspólnoty, jako że w pewnych przypadkach, dane zadanie może być lepiej i z korzyścią dla danej wspólnoty zrealizowane przez inne organy władzy publicznej. Po drugie, zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Z przepisu tego wynika ponadto, że samorządowi terytorialnemu przysługuje istotna część zadań publicznych, które powinny mu być przekazane w ramach ustaw. O ile jest to postanowienie oddające ducha zasady decentralizacji, to trzeba mieć na uwadze słabość tego rodzaju sformułowania, która polega na tym, że de facto jest ono nie do wyegzekwowania na drodze środków ochrony prawnej. Nawet w przypadku wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, ocenie podlega bowiem konkretny przepis lub ewentualnie konkretna ustawa, a nie kompleksowo ujęty zakres zadań publicznych powierzony samorządowi terytorialnemu23. W świetle powyższych ustaleń należy skonkludować, że w świetle Konstytucji RP decentralizacja jest wskazaniem kierunku rozwoju polskiego modelu ustroju terytorialnego, ale nie wyznacza przy tym prędkości czy intensywności tego procesu. Jak wykazano powyżej, w Polsce, jako w państwie unitarnym, decyduje parlament na drodze ustaw zwykłych, przy czym jest związany zasygnalizowanymi w opracowaniu dyrektywami konstytucyjnymi. Nie wyklucza to w tym zakresie również modyfikacji o charakterze recentralizacyjnym, które mając charakter wyjątkowy, powinny mieć szczególnie staranne uzasadnienie. Organy samorządu terytorialnego w zakresie zmian na polu decentralizacji lub recentralizacji mogą jedynie korzystać ze środków ochrony samodzielności, ewentualnie lobbować na płaszczyźnie politycznej np. na rzecz przyspieszenia procesu decentralizacji na określonym polu. Pod rozwagę w tym kontekście należałoby natomiast poddać koncepcję tzw. ustaw organicznych, usytuowanych w hierarchii źródeł prawa pomiędzy konstytucją a ustawami, przyjmowanych większością kwalifikowaną, które uszczegóławiałyby kwestie struktury, właściwości, kompetencji i finansowania w zakresie ustroju terytorialnego. Ustawy tego rodzaju ograniczałyby taki parlament, który miałby zbyt daleko idące zakusy recentralizacyjne, wymuszając zmiany na tym polu na drodze poszerzonego konsensusu politycznego.
Artykuł został pierwotnie opublikowany w kwartalniku “Myśl Suwerenna. Przegląd Spraw Publicznych” nr 1(1)/2020.
_______________________________
1 Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483
2 Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607.
3 A. Jackiewicz, A. Olechno, K. Prokop, Samorząd terytorialny, Siedlce 2010, s. 10. Szerzej inne ujęcia definicji decentralizacji patrz m.in.: Decentralization: A Sampling of Definitions, United Nations Development Programme. October 1999, s. 11–12. Od pojęcia decentralizacji należy odróżnić pojęcie dekoncentracji, które również polega na przeniesieniu zadań i kompetencji na organy niższego szczebla, jednak organy te nie dysponują samodzielnością w realizowaniu powierzonych zadań – robią to na rachunek i zgodnie z zaleceniami organów wyższego stopnia – są więc w tym aspekcie mu hierarchicznie podporządkowane. O modelach decentralizacji i dekoncentracji zob. Z. Machelski, Struktury terytorialne państwa, Warszawa 2015, s. 28-40.
4 W odniesieniu do nielicznych państw, w których nie wystąpiły procesy centralizacji, możemy mówić o „niecentralizacji” władzy państwowej (Anglia, Szwecja). Patrz H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2006, s. 43 – 45.
5 Por. wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. akt K. 24/02.
6 Zob. wyrok TK z 4 maja 1998, sygn. akt. K 38/97.
7 Ponadto, na rzecz właściwości gminy działa wyrażone w art. 164 ust. Konstytucji RP tzw. domniemanie właściwości, zgodnie z którym gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Zob. także wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt. K 21/01.
8 Unitary state, [w:] Encyclopædia Britannica Online, https://www.britannica.com/topic/unitary-state, dostęp 10.09.2020.
9 Zob. Z. Machelski, Struktury terytorialne państwa, Warszawa 2015, s. 29-31.
10 Por. wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. akt K. 24/02.
11 Zasada samodzielności jest definiowana jako zasada swobody wykonywania zadań publicznych w określonych ustawowo ramach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego „samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem samodzielność ta wynika z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym samodzielność ta obowiązuje.” Wyrok NSA z 4 lutego 1999 r., II SA/Wr 1302/97. Skoro więc owe ramy ustalane ustawowo wyznaczają zakres samodzielności, zadaniem owych ustaw jest – tak jak to stwierdził Trybunał Konstytucyjny – „stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała.” Wyrok TK z dnia 24 listopada 1998 r., syg. akt K 22/98.
12 B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne, s. 493, A. Jackiewicz, A. Olechno, K. Prokop, Samorząd terytorialny, op. cit., s. 6-7.
13 Artykuł 164 Konstytucji komentują w taki sposób m. in. P. Sarnecki, Uwagi do art.164 Konstytucji RP, [w:] L. Garlicki (red.), Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, t. IV, Warszawa 2007, P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa 2000, s. 216.
14 Por. wyrok z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt K 27/02.
15 Konstytucja nie przesądza tożsamości jednostek samorządowych szczebla regionalnego z jednostkami podziału administracyjnego, dokonywanego na potrzeby funkcjonowania administracji rządowej, ani w zakresie terminologicznym ani terytorialnym. Ma to szczególne znaczenie w kontekście art.152 ust.1, którym określono województwo jako obszar działania organu administracji rządowej, czyli wojewody. Jak już zostało wspomniano, na drodze reformy administracyjnej z 1998 r. zdecydowano się jednak na terytorialną tożsamość regionu – jednostki samorządu terytorialnego oraz województwa – terytorium działania wojewody. Mamy więc obecnie do czynienia z jednostką regionalną o dwojakim charakterze: samorządowo – rządowym. Reforma ta przesądziła również kwestię tożsamości terminologicznej.
16 Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 512, 1571, 1815.
17 Tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 920.
18 Dz.U. z 1998 r., Nr 96, poz. 603 z późn. zm.
19 Przywróconego ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, 1378. Ustawa ta po wprowadzeniu wspomnianych szczebli samorządu terytorialnego nosi tytuł ustawy o samorządzie gminnym.
20 Na marginesie warto przypomnieć, że szczególnie utworzeniu szesnastu województw towarzyszyło wiele kontrowersji, jako że status miast wojewódzkich straciło kilkadziesiąt miast, którym “na pocieszenie” zagwarantowano status miast na prawach powiatu. Szerzej o tym patrz A. Jackiewicz. Reencament
21 Zob. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02.
22 W tym sensie przepis ten ogranicza swobodę ustawodawcy (w przypadku podziału kraju na województwa) oraz Rady Ministrów przy kształtowaniu ilości i granic poszczególnych jednostek samorządowych. Pomimo tego, potencjał demograficzny i finansowy poszczególnych jednostek tego samego szczebla jest bardzo zróżnicowany.
23 Mogłoby to by okazać się skuteczne tylko w wyjątkowych przypadkach, np. w przypadku ustawy która systemowo odbiera szereg zadań publicznych, powodując że samorząd terytorialny pozostaje odpowiedzialny za część zadań publicznych, która nie jest już “istotna”.