Kondycja Inicjatywy Trójmorza. Próba bilansu pięciolecia

🕔 Artykuł przeczytasz w 23 min.

Zacieśnianie powiązań politycznych, gospodarczych i społecznych w regionie Europy Środkowej pomiędzy morzami Bałtyckim, Adriatyckim i Czarnym, przezwyciężenie podziału na wschodnią i zachodnią Europę, stworzenie mechanizmów pozyskiwania politycznego wsparcia dla transgranicznych i makroregionalnych projektów oraz stworzenie trwałych podstaw wspólnego rozwoju gospodarczego w zakresie transportu, energetyki czy komunikacji cyfrowej to główne cele przedsięwzięcia zainicjowanego w 2015 roku przez Prezydentów Polski i Chorwacji Andrzeja Dudę i Kolindę Grabar-Kitarović¹. Inicjatywę Trójmorza, bo o niej oczywiście mowa, tworzy dwanaście państw Unii Europejskiej, które zajmują 29 procent jej powierzchni geograficznej, stanowią 25 procent jej ludności i generują 19 procent PKB całej wspólnoty. Ich wzrost gospodarczy dotychczas rósł co najmniej 3 razy szybciej niż średnia całej Unii Europejskiej². Możliwości ich rozwoju również kreślone są w co najmniej optymistycznych barwach.

Inicjatywa Trójmorza to opowieść o tym co łączy państwa środkowoeuropejskie. To wizja mówiąca o tym, co można osiągnąć działając wspólnie na rzecz ogólnego dobrobytu społeczeństw i rozwoju gospodarczego państw. Jest to format niezwykle perspektywiczny, który pomimo wielu rozbieżności zdefiniowanych już na samym początku jego zawiązywania³, zawsze starał się uwypuklać te obszary, które mogą jednoczyć państwa w procesie wspólnotowej modernizacji i reorganizacji największych deficytów infrastrukturalnych w regionie zauważalnych przez wszystkich jego uczestników.

Przewidywany rozwój współpracy pomiędzy trójmorską dwunastką, choć przez ostatnie pięć lat wielokrotnie kreślonej bardziej koncepcyjnie, to impuls dla państw regionu, które widzą w tej przestrzeni szansę na realizację własnych interesów – każdy oczywiście z innej perspektywy i ze zróżnicowanym rozłożeniem akcentów. Wyznaczony kierunek wiązania państw Inicjatywy Trójmorza w formule kooperacji gospodarczej jest zdecydowanie największym atutem tego formatu scalającego dążenia i aspiracje poszczególnych państw. Ostatnie pięć lat pokazało, że właśnie ekonomiczny wymiar Inicjatywy jest jej największą szansą na finalne zrealizowanie szeregu postulatów przed nią postawionych. Paradoksalnie im mniej będzie narracji o geopolitycznym wymiarze Inicjatywy Trójmorza tym chętniej poszczególne państwa będą angażowały się w poszczególne przedsięwzięcia – bo jest to dla nich bezpieczniejsze i wygodniejsze, gdyż pozwala zachować większą elastyczność dotyczącą kierunków współpracy bez generowania niepotrzebnych napięć szczególnie w stosunku do Unii Europejskiej. Z perspektywy państw członkowskich geopolityczna narracja o Inicjatywie Trójmorza prowadzi do mniejszej otwartości poszczególnych stolic na większe angażowanie się w tym formacie. Ostatnie lata wyraźnie pokazują, że możliwość wspólnotowego agregowania potencjału gospodarczego w Europie Środkowej jest na tyle atrakcyjne dla członków Inicjatywy, że to właśnie wykorzystanie struktur Unii Europejskiej do większego upodmiotowienia naszego regionu stanowiło jeden z największych bodźców skutkujących podjęciem decyzji poszczególnych państw o współpracy przez trójmorską dwunastkę⁴. Komplementarność Inicjatywy Trójmorza wobec struktur unijnych to jeden z tych argumentów, który wybrzmiewa najmocniej, w kontekście dalszej współpracy państw w ramach tego formatu. W przypadku gdyby jej pozycja została ustawiona w przeciwnym kierunku bądź miała wyraźniejszy rys konkurencyjny wobec Brukseli to mogłoby to doprowadzić do trwalszej niezdolności długookresowego realizowania jej podstawowych postulatów i wdrożenia kluczowych projektów.

Od samego początku powołania Inicjatywy Trójmorza podkreśla się konieczność wykorzystania potencjału gospodarczego Europy Środkowej aby doprowadzić do zniwelowania różnic pomiędzy starą a nową Europą. W toku prac uznano, że największym wyzwaniem tym zakresie będzie wdrożenie określonych projektów przez poszczególne państwa, mające na celu podniesienie regionu z wielu deficytów infrastrukturalnych. Dla Polski jest to oczywiście ogromna szansa, gdyż zaległości w tym zakresie są bardzo widoczne i każda próba reorganizacji oraz modernizacji aktualnego stanu transgranicznej infrastruktury energetycznej, transportowej czy cyfrowej mogą stanowić bardzo ważny bodziec rozwojowy. Jest to jednak w tym momencie dość odległa perspektywa co nie znaczy, że nierealna. Wręcz przeciwnie. Ostatnie kilkanaście miesięcy pokazało, że to właśnie determinacja Warszawy w inicjowaniu poszczególnych przedsięwzięć w ramach Inicjatywy przynosi określone rezultaty. Musimy pamiętać, że jesteśmy jednak na początkowym etapie długiej drogi do końcowego sukcesu co nie zawsze jest tak przedstawiane nad Wisłą. Co ma na to wpływ? Dostrzegamy tutaj bardzo wiele czynników. Obiektywnie rzecz biorąc: Inicjatywa Trójmorza jest coraz częściej obecna zarówno w polskiej debacie medialnej, jak i w dyskursie naukowym⁵ czy eksperckim⁶. Opinia publiczna coraz częściej ma okazję dowiedzieć się o wielu aspektach Inicjatywy Trójmorza, media starają się omawiać wybrane projekty czy relacjonują przebieg szczytów pozwalając nam zapoznawać się z poszczególnymi informacjami na temat rozwoju tego formatu. Ponadto zdecydowanie jednoznaczne zaangażowanie najwyższych władz Rzeczpospolitej, na czele z Prezydentem Andrzejem Dudą, a także rolą polskich instytucji takich jak chociażby Bank Gospodarstwa Krajowego pozwala ocenić stanowisko Warszawy. Polska chce być aktywnym członkiem założonego przez siebie formatu regionalnego kreując jego agendę i zachęcając pozostałe państwa do pogłębiania współpracy.

Niemniej minione pięć lat, abstrahując od rzeczywistego stanu wdrożenia planowanych przedsięwzięć, prowadzi nas do miejsca, z którego chcąc czy nie – patrzymy w sposób „polonocentryczny” na całą Inicjatywę. Niestety nasza percepcja jest skutkiem narracji pars pro toto przez co wielokrotnie wydaje nam się, że skala zainteresowania Trójmorzem przez elity polityczne, wybrane grupy społeczne (w tym samorządowców, ekspertów i naukowców) czy media jest na podobnym poziomie w każdym z państw członkowskich. Polskie spojrzenie na Inicjatywę Trójmorza, poprzez brak upowszechnienia wiedzy o realnej ocenie tego formatu w pozostałych państwach, wykreowało powszechny obraz niezwykle dynamicznie rozwijającego się przedsięwzięcia, które ma coraz większe znaczenie i skutecznie realizuje swoje cele. Oczywiście wiele jest w tym prawdy jednak nie zmienia to faktu, że ocena i stosunek do Inicjatywy przez pozostałe państwa i społeczeństwa jest często odmienny, zdecydowanie bardziej skomplikowany i w poszczególnych przypadkach diametralnie różni się od wizji Warszawy. Ostatnie pięć lat pokazało, że formalne członkostwo w Inicjatywie Trójmorza nie gwarantuje określonego poziomu zaangażowania poszczególnych państw. Co więcej – partycypacja w nowej strukturze nie generuje również potrzeby takiego samego angażowania się w zaproponowane inicjatywy nowej wspólnoty przez jej członków. Warto więc spojrzeć na rzeczywisty bilans ostatnich pięciu lat tego formatu, gdyż miejsce, w którym aktualnie się znajdujemy, w naszej narracji, bliższe jest jednak pozycji, którą chcemy osiągnąć w przyszłości niż stanowi o realnym położeniu Inicjatywy Trójmorza pod koniec 2020 roku. Próba rzeczywistego uchwycenia tego formatu, jego kondycji i rozwoju pozwoli na ocenę stanu aktualnego, który pomimo deficytów, napawa jednak optymizmem, choć powinniśmy go traktować jako jeden z pierwszych etapów bardzo długiej drogi, do której przebycia powinno się zaangażować w podobnym stopniu wszystkie państwa członkowskie.

Co udało się zrobić?

Dokonując próby bilansu pięciolecia funkcjonowania Inicjatywy Trójmorza należy podkreślić, że w wymiarze całego formatu na szczeblu, tak to określmy, centralnym, a nie z perspektywy poszczególnych państw, udało się wykonać wiele kroków i wdrożyć kilka fundamentalnych dla tego projektu przedsięwzięć. W 2017 roku podczas II szczytu w Warszawie powołano do życia Forum Biznesowe Trójmorza, rok później w 2018 roku w Bukareszcie utworzono sieć Izb Handlowych państw członkowskich a podczas I Forum Regionów Trójmorza w Jasionce koło Rzeszowa zadeklarowano powstanie Obserwatorium Regionalnego Inicjatywy Trójmorza⁷. W 2019 roku powołano bardzo ważny instrument mający stanowić o finansowym zapleczu Inicjatywy czyli Fundusz Inwestycyjny Inicjatywy Trójmorza (Three Seas Initiative Investment Fund). Główną rolę w tym przedsięwzięciu odegrał polski bank rozwoju – Bank Gospodarstwa Krajowego, który razem z rumuńskim Exim Bankiem formalnie założył tę ekonomiczną platformę mającą na celu finansowanie priorytetowych projektów formatu. W tym zakresie fundusz ma się koncentrować na przedsięwzięciach rozwijających infrastrukturę transportową, energetyczną i cyfrową w regionie Trójmorza, co ma w dalszej kolejności stopniowo niwelować różnice w rozwoju państw i społeczeństw pomiędzy Europą Środkową a Zachodnią. Fundusz ma finansować priorytetowe projekty, które zgłaszały państwa członkowskie. Do tej pory zgłoszono ich aż 77⁸ i to właśnie ich współfinansowaniem ma się zająć założony Fundusz Inwestycyjny. Warto jednak podkreślić, że możliwości rozwoju potencjału gospodarczego państw położonych pomiędzy Bałtykiem, Adriatykiem i Morzem Czarnym związane są z potrzebą rozszerzania możliwości działania w obszarach priorytetowych, czyli we wspomnianej infrastrukturze transportowej, energetycznej i cyfrowej. W tym zakresie wyliczono, że aby skutecznie wdrożyć wszystkie projekty potrzebne będzie niemalże 600 mld euro. Na tę sumę mają wpływać fundusze europejskie, krajowe i samorządowe oraz wspomniany Fundusz Inwestycyjny⁹. Jak podkreśla Bank Gospodarstwa Krajowego – atutem tego Funduszu jest fakt, że wzmacnia zaangażowanie kapitałowe poszczególnych krajów i instrumentów finansowych Unii Euro­pejskiej. Jednocześnie jest to przedsięwzięcie komercyjne, którego celem jest zarabianie i przynoszenie zysków inwestorom. Może realizować również projekty komercyjne w formie partnerstwa publiczno-prywatnego¹⁰. Aktualnie do Funduszu dołączyło 9 z 12 państw Inicjatywy Trójmorza, które łącznie zaangażowały się w Fundusz w kwocie ponad 800 mln euro¹¹ . W zakresie finansowym warto odnotować również fakt, że w 2019 roku powołano do życia indeks giełdowy z regionu – CEEplus, którego powstanie ogłosili w liście intencyjnym prezesi giełd z Polski, Czech, Słowacji i Węgier, Chorwacji, Rumunii i Słowenii. Indeks skupia ponad 100 najbardziej płynnych spółek z państw regionu i mają mu towarzyszyć fundusze pasywne skierowane do inwestorów detalicznych. Jest publikowany od 4 września 2019 roku¹². Należy także odnotować inne wydarzenia, które pokazują moment, w którym Inicjatywa Trójmorza aktualnie się znajduje. W 2020 roku Sekretarz Stanu Mike Pompeo zadeklarował amerykańskie wsparcie dla inwestycji w ramach Inicjatywy Trójmorza w wysokości 1 mld USD, co jeszcze wyraźniej potwierdziło chęć kooperacji Stanów Zjednoczonych z trójmorską dwunastką. Ponadto wypracowanie listy priorytetowych projektów w liczbie 77 należy odczytywać jako zdecydowany sukces, gdyż stanowi precyzyjne określenie tego co w najbliższych latach w ramach tego formatu państwa zamierzają robić. Stworzenie tej listy jest sukcesem także w zakresie konceptualnym gdyż przynajmniej porządkuje to o czym się wielokrotnie wiele mówiło i konkretyzuje plany, refleksje i dążenia państw, które dotychczas były jedynie teoretycznymi planami. Z jasno zarysowanymi projektami i rozpoczętym procesem ich uszczegóławiania i wstępnego wdrażania – Inicjatywa Trójmorza łatwiej będzie mogła przejść do stanu implementacji przedstawionych pomysłów.

Skala zaproponowanych działań i rozwój Inicjatywy doprowadziły do zarysowania wyraźnej tendencji do instytucjonalizacji tego formatu. Wyrażona została ona w marcu 2020 roku powstaniem Sekretariatu Technicznego, którego celem było przygotowanie szczytu państw członkowskich w Tallinnie¹³. Kolejnym krokiem ma być jednak utworzenie nie czasowego a stałego sekretariatu Inicjatywy Trójmorza. Mamy w tym zakresie już pierwsze oficjalne deklaracje ze strony węgierskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych, które zaproponowało aby Budapeszt był jego siedzibą. Podczas ostatniego szczytu deklarację w tej sprawie ponownie wyraził sekretarz stanu ds. polityki bezpieczeństwa Węgier Péter Sztáray¹⁴.

Ponadto jednym z największych sukcesów, które udało się przez minione lata osiągnąć jest zbudowanie odpowiedniego kapitału społecznego dla tak szerokiego i wieloletniego programu integracji infrastrukturalnej Europy Środkowej. To zdecydowanie budująca informacja, gdyż wzajemne zaufanie pomiędzy państwami pozwoliło na ukształtowanie ram organizacyjnych formatu, wyznaczenie priorytetów i stopniowe wdrażanie poszczególnych przedsięwzięć. Zauważa to także Beata Daszyńska-Muzyczka – Prezes Zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego – która podkreśla, że wspomniane zaufanie to ogromny kapitał, gdyż już przynosi on wymierne efekty w postaci chociażby stworzenie funduszu w bardzo krótkim czasie. Kontynuuje ona także, że bez dalszego pogłębiania wzajemnych relacji państwa nie będą w stanie osiągać zamierzonych celów. Wobec tego ten często pomijany niematerialny aspekt Trójmorza stanowi poważny argument do rozwijania dalszej współpracy. Pomimo wielu rozbieżności udaje się scalać trójmorską dwunastkę, co nie jest oczywiście łatwe, a przez to sama Inicjatywa Trójmorza być może będzie w przyszłości opisywana jako właściwy przykład tworzenia platformy współpracy i budowania trwałego zaufania pomiędzy państwami¹⁵.

Nasze wyobrażenia o Inicjatywie Trójmorza a jej odbiór w państwach członkowskich

Przede wszystkim należy podkreślić, że większość planów dotyczących Inicjatywy Trójmorza to nadal stan konceptualny określany w literaturze przedmiotu łacińskim terminem in statu nascendi¹⁶. Wobec tego faktu cały czas oczekujemy na szerszą implementację poszczególnych projektów i założeń programowych w ramach Inicjatywy, gdyż aktualnie jedynie 2 projekty priorytetowe na 77 zaakceptowanych zostały wdrożone przez państwa członkowskie¹⁷. W aspekcie konceptualnym dotyczącym wizji tego co ma być wdrażane, na jaką skalę i w jakiej formie ostatnie pięć lat przyniosło wiele bardzo interesujących i potrzebnych dla Europy Środkowej pomysłów. Zebrane w całość, jako efekt ustaleń poszczególnych szczytów Inicjatywy czy przedsięwzięć regionalnych jak chociażby Forum Regionów Trójmorza, wyglądają na dość dobrze sprofilowany plan długookresowej reorganizacji infrastruktury transportowej, cyfrowej i energetycznej tej części Europy. Największy problem jest jednak w tym, że wiele z tych propozycji pozostało jednak tylko i aż konkluzjami po kolejnych szczytach Inicjatywy. Brak implementacji wielu wstępnych etapów pozwalających na dalsze wdrożenie projektu i proponowanie wielu nowych pomysłów, przez co odnosimy często wrażenie ich inflacji, rzutuje bardzo wyraźnie na zewnętrzny odbiór tej Inicjatywy – nie tyle w Polsce co w wielu innych państwach członkowskich. Wobec tego nie bez przyczyny formułuje się w przestrzeni publicznej pewne obawy dotyczące skuteczności proponowanych rozwiązań. Inicjatywa Trójmorza to ogromna szansa dla całej Europy Środkowej. Jeśli doszliśmy już do takiego momentu i posiadamy wyznaczoną trasę dojścia do gospodarczego wzmocnienia regionu, skupiając wokół niej aż 12 państw, to szkoda zmarnować tej szansy i tego potencjału.

Bez wątpienia powyższy problem jest zauważalny przez trójmorską dwunastkę. Na ostatnim szczycie w Tallinnie o problemie praktycznego wymiaru współpracy Inicjatwy Trójmorza mówiła gospodarz spotkania Prezydent Estonii Kersti Kaljulaid. Podkreślała ona, że Inicjatywa Trójmorza nie może być jedynie platformą wymiany pomysłów¹⁸, co w ostatnich latach było temu formatowi zarzucane przez samych jej członków. Bez wątpienia wobec powyższego problemu największym i bardzo widocznym wyzwaniem będzie doprowadzenie do implementacji wybranych projektów. Być może zrealizowany jeden duży projekt, który wiązałby kilka państw Inicjatywy, dałby pozytywny asumpt do rozwoju kolejnych przedsięwzięć i większego zaangażowania poszczególnych państw. Nie bez przyczyny podkreśla się, że ukończenie drogi „Via Carpathia” może być właśnie tym pierwszym widocznym elementem scalającym państwa i pozwalającym widzieć w Inicjatywie Trójmorza realny wymiar międzypaństwowy i transgraniczny¹⁹.

Inicjatywa Trójmorza będąc w wielu płaszczyznach jeszcze na etapie wymiany zdań, pomysłów i rekomendacji jest w tym względzie zależna od stanu zaangażowania poszczególnych państw członkowskich. Warto pamiętać, że skala tego zaangażowania jest zróżnicowana, co wpływa na kondycję całego formatu. W ostatnich pięciu latach mieliśmy jednak do czynienia z narracją, która nie do końca precyzyjnie dostrzegała albo nie była w stanie dostrzec wspomnianego zróżnicowania. Często polska opowieść o Inicjatywie, o czym wspomniałem wcześniej, determinuje ocenę całego przedsięwzięcia i kierunków jego rozwoju. Warto jednak zdać sobie sprawę z rzeczywistej pozycji Inicjatywy Trójmorza, której wiarygodność, możliwości rozwoju i potencjał są wypadkową zaangażowania poszczególnych państw w ramach formatu. Wobec czego w ostatnich latach obserwujemy niejednakowy stan wspierania tej Inicjatywy przez jej członków. Pierwszym i a zarazem najważniejszym wyznacznikiem w tej kwestii są zaproponowane projekty priorytetowe ukazujące, które państwa są najbardziej zainteresowane rozwojem tego formatu²⁰. To jednocześnie pokazuje, że w kontekście realizowania długookresowych celów Inicjatywy potrzebne jest większe zaangażowanie państw a aktualny stan i ich stosunek do Inicjatywy budzi obiektywnie ujęte obawy i rodzi pytania nad przyszłością tej formuły.

Przede wszystkim zauważalne jest bardzo znikome zaangażowanie w ramach Inicjatywy dwóch najbogatszych państw tego formatu (oprócz Polski) – Republiki Czeskiej oraz Republiki Austrii, która do tej pory nie zaproponowała żadnego projektu priorytetowego²¹. Wiedeń w swoich deklaracjach postrzega Inicjatywę Trójmorza, jako atrakcyjną formę współpracy w tej części Europy ale zdecydowanie sprzeciwia się „dublowaniu” jej struktur, strategii i instrumentów finansowych z Unią Europejską. Austriacy uważają, że Unia powinna mieć rolę wiodącą i koordynacyjną w toku rozwoju tej Inicjatywy. Podkreślany jest także fakt, że Inicjatywa może pomóc rozwinąć plany realizowane już przez Unię Europejską oraz może zwiększyć świadomość polityczną dotyczącą regionalnego wymiaru integracji europejskiej²². Cała narracja nie generuje wśród elit politycznych i społeczeństwa pożądanego stanu zainteresowania tą Inicjatywą, a samo zaangażowanie Austrii, jako członka nowej wspólnoty, jest bardzo niskie. Można określić ich postawę jako bardziej wyczekującą i bierną w aktualnej sytuacji a widoków na zmianę tego stosunku na razie na horyzoncie nie widać.

Niejednoznaczna jest także postawa Republiki Czeskiej, która przez ostatnie pięć lat była biernym członkiem Inicjatywy Trójmorza. Ciekawe, że dopiero po szczycie w Tallinnie w październiku 2020 roku pojawiają się ze strony Pragi coraz to śmielsze głosy, które precyzyjnie wyartykułował czeski współpracownik amerykańskiego Atlantic Council Petr Tůma wskazując, że „nadszedł czas, abyśmy zaczęli zwracać na to [Inicjatywę Trójmorza] większą uwagę również w Czechach” a nie tylko biernie obserwować nową rzeczywistość²³. Konstatacja czeskiego dyplomaty koreluje ze stanem faktycznym związanym z ilością projektów priorytetowych zaproponowanych przez Pragę²⁴ a także z brakiem zainteresowania elit politycznych, mediów, środowisk naukowych i eksperckich Inicjatywą Trójmorza o czym wielokrotnie mówił na publicznych spotkaniach w Polsce chociażby Jan Rafael Lupoměský były doradca Prezydenta Republiki Czeskiej Vaclava Klausa²⁵.

Przykład Republiki Austrii i Republiki Czeskiej ukazują problem następujący: jeśli płaszczyzna ekonomiczna jest największym polem do współpracy i przestrzenią, którą pragną rozwijać wszystkie państwa członkowskie to konieczne jest dużo większe zaangażowanie w bieżący rozwój Inicjatywy największych państw ją tworzących. Bez zaangażowania dwóch pozostałych największych gospodarek regionu czyli Republiki Czeskiej a zwłaszcza Austrii, która może być traktowana symbolicznie jako łącznik między nową a starą Unią – ciężko będzie w kolejnych latach postawić solidne fundamenty pod wybrane obszary ekonomicznego wymiaru tej współpracy.

O ile Wiedeń i Praga charakteryzowały się w ostatnich latach zdecydowanie bierną postawą to inne stolice państw członkowskich miały do niej zróżnicowany stosunek i prezentowały niejednakową skalę zainteresowania. Tak więc percepcja Estonii ewoluowała. Jej stosunek do Inicjatywy Trójmorza zmienił się wraz z zapewnieniem, że ten format będzie komplementarny wobec Unii Europejskiej a także wsparty przez Stany Zjednoczone. To właśnie ten aspekt wydaje się dla Tallinna najważniejszym bodźcem do pogłębiania współpracy w tamach tego formatu²⁶. Szansa na pogłębienie więzi transatlantyckich stanowi duży argument dla innych państw bałtyckich – Łotwy i Litwy²⁷. Ryga uważa ponadto, że połączenie potencjału Inicjatywy Trójmorza jest związane z możliwością zaangażowania trzech partnerów – oprócz Stanów Zjednoczonych – jeszcze Niemiec i Komisji Europejskiej, bez których nie odniesie takiego sukcesu²⁸. Jak wskazuje Dominik Héjj – ewolucyjną postawę widać także w Budapeszcie, co obrazuje chociażby oficjalna deklaracja chęci ulokowania siedziby stałego sekretariatu właśnie w węgierskiej stolicy²⁹.

Zdecydowanie pozytywne głosy dotyczące Inicjatywy Trójmorza można usłyszeć w Rumunii i w Słowenii. Przede wszystkim jest to temat w pewnej mierze obecny w przestrzeni publicznej. Prawdopodobnie wpływ na ten stan ma fakt, że to właśnie Bukareszt i Ljubljana były miastami-gospodarzami szczytów tego formatu w 2018 i 2019 roku. Rumunia widzi wielką szansę w realizowaniu projektów w ramach Inicjatywy Trójmorza traktując ten format współpracy pragmatycznie – jako przestrzeń do realizacji projektów o dużym znaczeniu dla swojego państwa³⁰. W podobny sposób do Inicjatywy podchodzą Słoweńcy, którzy szczególnie od organizacji szczytu w Ljubljanie w 2019 roku otwarcie deklarują dla niej swoje wsparcie, co wielokrotnie podkreślał chociażby Prezydent Borut Pahor³¹. Warto jednak dodać, że Słowenia kreuje narrację dotyczącą kierunku rozwoju Inicjatywy podobnie jak Estonia, Łotwa czy w Austria, wobec czego nowy format powinien być w pełni zgodny z wysiłkami Unii Europejskiej na rzecz wzmocnienia spójności i zniwelowania dysproporcji w regionach wspólnoty. Podkreślał to bardzo wyraźnie Prezydent Pahor podczas wspomnianego szczytu w 2019 roku³². Z kolei nasi południowi sąsiedzi widzą Inicjatywę Trójmorza głównie, jako platformę ekonomiczną, co podkreślał na seminarium naukowym w Polsce w 2018 roku Tomáš Strážay reprezentujący Slovak Foreign Policy Association. Wskazywał on, że ze słowackiej perspektywy Trójmorze to inicjatywa polsko-chorwacka ale dla Bratysławy ważne jest aby partycypować w realizowaniu poszczególnych projektów. Zaznaczył jednocześnie, że Słowacja chciałaby aby Inicjatywa skupiała się na wspomnianym wymiarze ekonomicznym, z zaznaczeniem sektorowej współpracy pomiędzy państwami, z wyraźnym zastrzeżeniem, aby nie przekształciła się ona w projekt polityczny³³. Trzeba sobie jednak zdawać sprawę, że Inicjatywa Trójmorza nie jest tematem, który budzi wielkie zainteresowanie słowackich mediów, ekspertów, naukowców czy elit politycznych. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy może być chociażby fakt, że nowy rząd Słowacji pod kierownictwem Igor Matoviča w swoim oficjalnym programie na lata 2020-2024, który został przyjęty przez Radę Narodową w kwietniu 2020 roku, nie wspomina o Inicjatywie Trójmorza. Akcentując rolę Grupy Wyszehradzkiej w regionie – nowy rząd nie wymienił z nazwy innych formatów, w których partycypuje Słowacja, choć zaznaczył punkt o rozwoju partnerstwa z innymi ugrupowaniami regionalnymi³⁴.

Jaka przyszłość Inicjatywy Trójmorza?

Wielokrotnie w polskiej przestrzeni publicznej docierają do nas informacje o potencjalnym rozszerzaniu Inicjatywy Trójmorza o nowe państwa. W tym kontekście na pierwszy plan wysuwa się Ukraina, o której ewentualnym członkostwie wypowiadali się także Amerykanie³⁵, a dalej państwa Bałkanów Zachodnich czy Białoruś. Niewątpliwie aspiracje tych państw aby partycypować w Inicjatywie są zrozumiałe. Szczególnie Kijów w ostatnim czasie często podkreślał swoje dążenia do współpracy w ramach tego formatu. Warto zwrócić szczególną uwagę także na fakt, że oficjalnie o geograficznej ekspansji Inicjatywy Trójmorza mówił ostatnio na szczycie w Tallinnie także Prezydent Bułgarii podkreślając, że Grecja i Cypr są naturalnymi partnerami tego formatu i liczy on na ich dołączenie do Inicjatywy w przyszłości³⁶. Powyższa kwestia ukazuje po raz kolejny zjawisko zróżnicowania wizji co do kształtu Inicjatywy Trójmorza, gdyż każde państwo ze swojej perspektywy kreuje plany potencjalnego rozszerzenia formatu o nowych członków. O ile z polskiego punktu widzenia rozmowa o Ukrainie w tym kontekście była w wielu miejscach uwypuklana to chociażby perspektywa dołączenia Cypru czy Grecji nigdy nie była przedmiotem większej dyskusji. Prawdopodobnie gdybyśmy chcieli stworzyć mapę potencjalnie rozszerzonej Inicjatywy Trójmorza z perspektywy jej członków to każda stolica podałaby innego partnera. Prawdopodobnie Estonia chciała by zaangażować Finlandię, Węgry można podejrzewać, że widziałyby w aktualnej sytuacji Serbię, Chorwacja być może Czarnogórę oraz Bośnię i Hercegowinę, wspomniana Bułgaria Cypr i Grecję a Polska Ukrainę i w dalszej perspektywie Białoruś.

Dlatego też należy zdawać sobie z tego sprawę i dla harmonijnego rozwoju Inicjatywy – odsunąć na dalszy plan jakiekolwiek plany jej rozszerzenia o nowych członków. Mając na względzie stan pewnej niespójności wśród trójmorskiej dwunastki, gdzie wciąż jesteśmy na wstępnym etapie tworzenia bądź wdrażania wspólnych inicjatyw, dyskusja o rozszerzeniu jest zdecydowanie przedwczesna. Może ona jedynie pogłębić różnice poprzez chęć dokooptowania do tak zróżnicowanego formatu nowych państw. Członkowie wspólnoty powinny raczej dążyć do ustabilizowania Inicjatywy Trójmorza, przejścia do stanu implementacji projektów i próby większej kooperacji transgranicznej na różnych płaszczyznach aby zacząć poważną dyskusję o jakimkolwiek potencjalnym rozszerzeniu. Tym bardziej, że dla wyżej wskazanych państw, a także innych, zainteresowanych będzie o wiele lepiej gdy będą mogli dołączyć do zorganizowanego formatu, który bazuje na już konkretnie zrealizowanych projektach mogących oddziaływać na nie. Na tym etapie dokooptowywanie nowych partnerów to jedynie mnożenie kolejnych konceptów i wizji a nie realna możliwość ich zaadoptowania. Ponadto cały czas trzeba mieć na względzie fakt unijnego charakteru Inicjatywy Trójmorza, co na tym etapie i przy takiej konstrukcji wyklucza możliwość dołączenia Ukrainy, Białorusi czy państw Bałkanów Zachodnich.

W tym zakresie zasadne wydaje się stanowisko Prezydenta Andrzeja Dudy, który podkreślał, że Inicjatywa powinna rozwinąć swój format w taki sposób aby w najbliższym czasie państwa sąsiednie mogłyby korzystać z poszczególnych rozwiązań zawiązanych z infrastrukturą transportową, cyfrową i energetyczną. Wydaje się, że Stany Zjednoczone również optują za takim rozwiązaniem, gdyż reprezentant Waszyngtonu na konferencji prasowej w trakcie Szczytu w Tallinnie, podsekretarz stanu w Departamencie Energii Mark Menezes, wskazywał, że w aktualnej kondycji Inicjatywy państwa aspirujące do członkostwa mogłyby bardziej skorzystać z jej zasobów i instrumentów aniżeli mieliby formalnie dołączyć do tego formatu³⁷.

Kolejnym obszarem mogącym budzić pewne zastrzeżenia jest prezydencki charakter Inicjatywy Trójmorza, co może generować problemy związane z koabitacją. Ponadto zasadne jest w tym zakresie pytanie czy formuła prezydencka jest wystarczająca aby zapewnić odpowiedni rozwój tego formatu, szczególnie w zakresie finansowania poszczególnych projektów? Pozycja ustrojowa głów państw w Europie Środkowej w wielu przypadkach nie pozwala na realne oddziaływanie na realizację poszczególnych projektów, których implementacją w praktyce i tak muszą zajmować się rządy oraz samorządy państw. Szczególnie jest to widoczne, gdy spojrzymy na instrumentarium jakimi mogą posługiwać się Prezydenci w regionie, których wpływ na władzę wykonawczą wielokrotnie jest symboliczny. Ponadto często ich pozycja ustrojowa w danym państwie bardzo mocno różni się od siebie czego przykładem może być chociażby Polska i Węgry. Być może czeka nas zatem w przyszłości pewnego rodzaju reorganizacja Inicjatywy Trójmorza, jak to miało miejsce w przypadku Grupy Wyszehradzkiej, niemniej aktualny stan nakazuje nam interpretować rzeczywistość taką jaka ona jest. Tak więc prezydencki format ma wpływ na to, że pozycja Inicjatywy Trójmorza w agendzie polityk zagranicznych członków formatu nie jest jednoznaczna. Jej nieustabilizowany status w tym względzie powoduje, że w wybranych państwach Inicjatywa nie musi znajdować się w priorytetach polityki zagranicznej a nawet jeśli się ona tam pojawi to nie jest na tyle trwała kiedy występują problemy z koabitacją.

Sztandarowym przykładem jest tutaj Chorwacja – jeden z inicjatorów powołania tego formatu. Po styczniowych wyborach Prezydentem w tym kraju został Zoran Milanović, który zastąpił Kolindę Grabar-Kitarović. Jego stosunek do inicjatywy Trójmorza jest zdecydowanie odmienny niż byłej Prezydent będącej przez minione lata jedną z „głównych twarzy” omawianego porozumienia. Krytyczny stosunek Prezydenta Milanovicia do współpracy w ramach tego formatu może mieć wpływ na skalę dalszego zaangażowania Chorwacji w to przedsięwzięcie³⁸. Zaobserwować można jednak, że od kilku miesięcy to premier Chorwacji Andrej Plenković, który do tej pory był bardziej zdystansowany do Inicjatywy, przejął ze strony byłej Prezydent ze swojego obozu politycznego funkcję głównego orędownika zaangażowania Chorwacji w ramach tego formatu. Jak podkreśla jednak Goran Andrijanić stosunek premiera do Inicjatywy zmienił się pod wpływem jednej strony polityki wewnętrznej a z drugiej po zmianie stosunku Niemiec do tej Inicjatywy, co Plenković podkreślał podczas szczytu w Tallinnie licząc na większe zaangażowanie Berlina oraz Waszyngtonu w tę Inicjatywę³⁹. Przykład Chorwacji ukazuje bardzo wyraźnie jak problem koabitacji w poszczególnych państwach może potencjalnie wpływać na kondycję Inicjatywy Trójmorza oraz zbilansowane zaangażowanie się w jej rozwój na różnych szczeblach przez poszczególne państwa. Konflikt wewnątrzpolityczny w Chorwacji na linii Prezydent Milanović a premier Plenković wpłynął na zewnętrzny odbiór Inicjatywy Trójmorza przez Zagrzeb. Z racji na format prezydencki na jesienny szczyt Inicjatywy do Tallinna został zaproszony Prezydent Milanović, który poinformował, że nie weźmie w nim udziału a Chorwację będzie reprezentował jedynie minister spraw zagranicznych. Po dwóch dniach rząd w Zagrzebiu poinformował jednak, że to sam premier a nie minister spraw zagranicznych będzie przedstawicielem ich kraju w trakcie szczytu trójmorskiej dwunastki. Prezydent Milanović podkreślał, że „że reprezentacja Chorwacji na szczeblu ministra spraw zagranicznych i europejskich jest na odpowiednim szczeblu” z czym oczywiście nie zgodził się premier⁴⁰.

Problem koabitacji dotyka też Bułgarię, która w 2021 roku będzie organizowała kolejny szczyt Inicjatywy Trójmorza. Sam fakt zaproszenia trójmorskiej dwunastki do Sofii w przyszłym roku, jak i ostatnia wizyta Prezydenta Rumena Radeva w Tallinnie była przedmiotem wewnątrzpaństwowego sporu z premierem Bojko Borisowem, co szczegółowo odnotowywały bułgarskie media⁴¹.
Prezydent Radev optymistycznie kreśląc przyszłość Bułgarii w ramach Inicjatywy Trójmorza dostrzega w niej wiele szans, szczególnie związanych z energetyką i transportem, proponuje nowe obszary współpracy, jak edukacja, czy oficjalnie proponuje zaproszenie nowych członków wspólnoty. Niemniej dostrzegalna jest narracja w bułgarskich mediach i wśród wybranych ekspertów, że z punktu widzenia Sofii niekorzystne byłoby aby Inicjatywa Trójmorza tworzyła nowe podziały w Unii Europejskiej, co koreluje z głosami innych członków wspólnoty⁴².

O trwałość Inicjatywy Trójmorza

Implementacja projektów w ramach Inicjatywy Trójmorza to bez wątpienia wyzwanie ale też i ogromna szansa dla całej Europy Środkowej. Jest to przedsięwzięcie niezwykłe, jak na aktualne warunki, gdyż może być ono trwałym i skutecznym narzędziem upodmiotowienia tej części Europy i zniwelowania różnic infrastrukturalnych w stosunku do państw zachodnioeuropejskich. Samo wyznaczenie takiej platformy współpracy i zgoda na kontynuowanie kooperacji już generuje określone korzyści dla poszczególnych państw – nawet w mniejszej skali. Trójmorskie szczyty to powód do dalszego rozwijania bilateralnej współpracy pomiędzy jej członkami, co wobec zróżnicowanej agendy i niekiedy bardzo niskiej intensywności kontaktów pomiędzy różnymi państwami może mieć pozytywne skutki w przyszłości. Widoczne sukcesy dotychczasowych działań a także określone problemy i deficyty związane z rozwojem Inicjatywy nie powinny jednak zakwalifikować tego formatu do roli statycznego i biernego obserwatora aktualnej sytuacji międzynarodowej i regionalnej, który stanowi jedynie platformę wymiany zdań i poglądów na temat konieczności modernizacji, rozwoju i reorganizacji infrastruktury transportowej, cyfrowej i energetycznej w tej części Europy.

Wydaje się więc z generalnego punktu widzenia, że Inicjatywa Trójmorza musi przede wszystkim szerzej zakorzenić się w ramach polityk zagranicznych jej członków. Musi zyskać kolejne impulsy związane z wiarygodnością i przewidywalnością, aby jej założenia komponowały się z kierunkami współpracy regionalnej państw w niej uczestniczących. Ważne jest także, aby próbować konsekwentnie włączać do agend innych formatów regionalnych w Europie Środkowej różne aspekty dotyczące chociażby implementacji określonych projektów priorytetowych Trojmorza. Powyższe zagadnienie kieruje nas także do kwestii informacyjnej. O Inicjatywie Trójmorza trzeba mówić. Musimy w Europie przedstawiać spójną narrację o konieczności większego upodmiotowienia naszego regionu a także odpowiednio przedstawić opowieść o potrzebie rozwoju infrastruktury transportowej, energetycznej i cyfrowej. Musimy zwrócić szczególną uwagę, że taką opowieść trzeba wykreować i zbudować w wielu obszarach oddolnie, gdyż od organizacji samych szczytów czy pomniejszych przedsięwzięć regionalnych, po których nie zawsze widać rezultaty, nie spowodujemy, że media, zaplecze eksperckie, uniwersytety czy organizacje pozarządowe będą o Trójmorzu mówiły. Jest to jeden z największych deficytów, gdyż w wybranych państwach, jak chociażby w Austrii czy Republice Czeskiej, temat Inicjatywy Trójmorza nie istnieje a wśród wielu pozostałych członków wspólnoty jest on na bardzo niskim poziomie zupełnie nieporównywalnym z Polską. Szczególnie dużą przestrzeń do zagospodarowania stanowią tutaj eksperci i analitycy, którzy tworząc poszczególne materiały w wiodących think-tankach w swoich państwach, mogliby wykreować pewien odbiór Inicjatywy Trójmorza wśród poszczególnych grup społecznych. Rekomendacje think-tanków nie muszą ale mogą być pomoce w odbieraniu Inicjatywy przez kręgi rządowe i samorządowe na różnych szczeblach – w końcu to Inicjatywa ma dotykać różnych poziomów społeczeństwa a nie być jedynie formatem deklaratywno-szczytowym głów państw. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że tylko gremialne zaangażowanie się państw zrzeszonych w ramach Inicjatywy może pozwolić na wejście jej na zupełnie inny poziom i poprzez poważne jej traktowanie oraz odpowiednią determinację – na realną implementację projektów. W przeciwnym razie – co jest chyba w tym momencie największym zagrożeniem dla Inicjatywy – kolejne lata mogą znowu zaszeregować nas w pozycji oczekującej i w następnym pięcioleciu możemy być nadal w wielu miejscach w tym samym punkcie co dzisiaj. Zrównoważone rozwijanie Inicjatywy Trójmorza jest koniecznym elementem do skutecznej implementacji aktualnych i przyszłych projektów infrastrukturalnych w jej ramach – i to na wielu polach. Warto jednak podjąć ten wysiłek.

Artykuł został pierwotnie opublikowany w kwartalniku “Myśl Suwerenna. Przegląd Spraw Publicznych” nr 2(2)/2020.

[Zdjęcie: 06/07/2017 Prezydenci na szczycie Inicjatywy Trójmorza. Fot. Krzysztof Sitkowski/Kancelaria Prezydenta RP (Creative Commons)]

_______________________________