Realizacja idei Międzymorza w świetle systemu źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej

🕔 Artykuł przeczytasz w 13 min.

Przedmiotem artykułu jest kwestia ustalenia prawnych form potencjalnej realizacji idei Międzymorza. Od tego bowiem zależy lokalizacja tej koncepcji politycznej w polskim porządku prawnym, a w konsekwencji również i jej możliwe oddziaływanie na inne normy prawne systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiedź na to pytanie wymaga analizy struktury tego systemu i identyfikacji tych elementów systemu, które mogą służyć urzeczywistnieniu tytułowej idei.

Punktem wyjścia analizy jest ugruntowana w literaturze teza, że system źródeł prawa w obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.¹, w zestawieniu z dość chaotycznymi i nieuporządkowanymi regulacjami w tym zakresie, które poprzednio obowiązywały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zwłaszcza w okresie PRL), jest dość precyzyjnie określony i zdefiniowany. Filarami tego systemu są trzy zasady.

Po pierwsze, jest to zasada dualizmu systemu źródeł prawa, która polega na rozróżnieniu źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym oraz o charakterze wewnętrznym². Normy aktów prawa o charakterze powszechnie obowiązującym mogą stanowić podstawę decyzji wobec obywateli³, a więc ich istotą jest potencjalnie nieograniczony podmiotowo zakres adresatów. Poza tym, mogą być wydawane wyłącznie przez podmioty i wyłącznie w formach wskazanych w Konstytucji, co bywa określane jako “zamknięcie” zbioru źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do zbioru tego zaliczamy zgodnie z art. 87 Konstytucji RP: samą Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa. Charakter powszechnie obowiązujący mają również uchwały organizacji międzynarodowych, o ile tak stanowią same umowy międzynarodowe konstytuujące daną organizację (art. 91 ust. 3) oraz rozporządzenia z mocą ustawy (art. 234). Wyliczenie to jest o tyle istotne z punktu widzenia tytułu artykułu, że ogranicza realizację idei Międzymorza w zakresie form prawnych, które miałyby mieć formę powszechnie obowiązującą do tego katalogu.

Inaczej sprawa wygląda w odniesieniu do aktów prawa wewnętrznego, gdzie mamy do czynienia ze zbiorem otwartym zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym⁴. Kompetencję do wydawania takich aktów, które mogą przybierać dowolne – ale określone ustawą – formy, ma każdy organ władzy publicznej, upoważniony do tego ustawowo. Taka na pozór elastyczna konstrukcja tej kategorii aktów prawa, wydaje się bardzo atrakcyjna dla organów władzy publicznej. Jednak regulacja tych aktów zawarta w art. 93 Konstytucji RP zawiera szereg ograniczeń. Z przepisu tego wynika, że wskazane tam akty normatywne mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty, co odniesieniu do aktów prawa wewnętrznego oznacza że „w żadnym wypadku nie mogą dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu ten akt”⁵. Ową podległość określającą zakres potencjalnego związania mocą tych aktów definiuje się zwykle jako więź ustrojowo-prawną, w ramach której podmioty organizacyjnie nadrzędne, mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie, w działania podmiotów podporządkowanych w każdej fazie i w zakresie, za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków⁶. W konsekwencji akty prawa wewnętrznego nie mogą wiązać podmiotów znajdujących się poza sferą owej podległości, a w szczególności nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Trzeba mieć także na uwadze, że z art. 93 ust. 2 zd. 1 ustawy zasadniczej wynika także to, że akty prawa wewnętrznego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie ustawy⁷, w której danemu organowi przyznaje się kompetencję do stanowienia tego rodzaju aktów. Ważną cechą tego rodzaju aktów jest również to, że nie wydaje się ich w sytuacji, gdy dana materia została już uregulowana przez prawo powszechnie obowiązujące, a jeżeli doszłoby do kolizji aktów prawa wewnętrznego z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, pierwszeństwo mają te drugie, a rolą Trybunału Konstytucyjnego byłoby uchylenie danego aktu prawa wewnętrznego, a sądów – odmowa ich zastosowania. Wybierając więc jako formę realizacji idei Międzymorza akty prawa wewnętrznego, należy się liczyć z tymi ograniczeniami, aczkolwiek byłoby to możliwie w sferze struktury, organizacji i funkcjonowania organów władzy publicznej wdrażających inicjatywy w zakresie tytułowej idei. Trzeba mieć jednak na uwadze, że jeżeli rezultaty tych działań miałyby oddziaływać “na zewnątrz”, czyli poza sferą wspomnianej podległości, a zwłaszcza w sferę wolności, praw i obowiązków jednostki, należy sięgnąć po formy aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Drugą zasadą organizującą system źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Jest ona ściśle związana z zasadą demokratycznego państwa prawnego i ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia zdefiniowania mocy prawnej poszczególnych kategorii aktów prawnych. Konstytucja z 1997 r. przyznaje bowiem każdemu aktowi normatywnemu określoną moc prawną, wskazując jego miejsce w hierarchii źródeł prawa. W konsekwencji, wszystkie normy prawne składające się na system prawny obowiązujący na terytorium RP zawarte są w aktach o określonej, zdefiniowanej konstytucyjnie mocy prawnej, a więc zestawiając ze sobą normy prawne zawarte w różnych aktach, można ustalić ich wzajemną relację, stwierdzając że znajdują się w aktach wyższego lub niższego szczebla. Jest to o tyle istotne, że akty umiejscowione niżej w hierarchii muszą być, pod rygorem ich wadliwości, zgodne z aktami wyższej rangi. Dobór określonej formy aktu prawnego na potrzeby realizacji idei Międzymorza nie może więc być przypadkowy, jako że normy urzeczywistniające tę koncepcję trafiając do zorganizowanego na zasadzie hierarchiczności systemu, będą musiały być zgodne z normami wyższego rzędu, a jednocześnie same staną się wzorcami kontroli dla norm zawartych w aktach niższego rzędu⁸. Pozostawiając na moment kwestię mocy prawnej umów międzynarodowych, zgodnie z zasadą nadrzędności konstytucji, to ustawa zasadnicza jest aktem o najwyższej mocy prawnej, lokując poniżej ustawy, które zgodnie z zasadą nieograniczonego zakresu przedmiotowego mogą zawierać normy regulujące wszelkie kwestie, nadające się do regulacji prawnej⁹. Na kolejnym szczeblu, znajdują się akty wykonawcze, których Konstytucja zna dwie kategorie: rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Hierarchię tę należy uzupełnić o akty prawa międzynarodowego oraz akty prawa stanowione w ramach organizacji międzynarodowych, jednak zważywszy na to, że w polskim porządku prawnym odnajdziemy kilka rodzajów tych aktów, a także ze względu na fakt, że problematyka ta ma ścisły związek z kolejną zasadą organizująca system źródeł prawa RP, będzie o nich mowa w kolejnym punkcie.

Trzecia zasada, określająca miejsce prawa międzynarodowego w polskim porządku prawnym a tym samym niezwykle istotna z punktu widzenia realizacji idei Międzymorza, została wyrażona w art. 9 Konstytucji¹⁰, gdzie stwierdzono, iż „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.”¹¹ Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. jako pierwsza polska ustawa zasadnicza kompleksowo reguluje relację pomiędzy prawem krajowym a prawem międzynarodowym, odnosząc się do takich kwestii jak obowiązywanie prawa międzynarodowego na terytorium RP, miejsce źródeł prawa międzynarodowego w hierarchii źródeł prawa, a także charakter prawny oraz moc prawną norm prawnych tworzonych przez organizacje międzynarodowe, co ma obecnie zasadnicze znaczenie w aspekcie prawa Unii Europejskiej¹². Analiza tych postanowień pozwala na sformułowanie zasady przychylności polskiego systemu prawnego wobec prawa międzynarodowego¹³. Bardzo ważną konsekwencją tej zasady w świetle tytułowego zagadnienia jest zatem stwierdzenie, że niezależnie od form prawnych przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską dla realizacji idei Międzymorza, sama Konstytucja, niezależnie od wynikającej z prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda, nakazuje wywiązywanie się z zaciągniętych zobowiązań międzynarodowych. Oznacza to, iż z chwilą zmaterializowania się w polskim porządku prawnym instytucji Międzymorza, wywiązywanie się Rzeczypospolitej Polskiej z tej formy współpracy międzynarodowej będzie wyraźnie uzasadnione konstytucyjnie. Czym innym jest jednak wywiązywanie się Polski z realizacji idei Międzymorza wobec partnerów zagranicznych, co podlega ocenie przede wszystkim z punktu widzenia prawa międzynarodowego, a czym innym jest przyjęcie określonych form przewidzianych przez polski porządek prawny dla skutecznej realizacji zobowiązań międzynarodowych. Uzasadnia to tym samym przegląd rodzajów umów międzynarodowych przewidzianych przez polską ustawę zasadniczą, dokonany przez pryzmat potencjalnego ich wykorzystania przy realizacji idei Międzymorza. Biorąc pod uwagę kryterium przedmiotu danego porozumienia, a rozpatrując tę kwestię na płaszczyźnie potencjalnej realizacji idei Międzymorza w zależności od rozstrzygnięcia formuły i zakresu tej współpracy, na gruncie Konstytucji można wskazać cztery rodzaje umów międzynarodowych. W zależności od przyjętej koncepcji i rodzaju umowy międzynarodowej, tryb wiązania się Polski danym rodzajem traktatu oraz jego miejsce w hierarchii źródeł prawa będą różne¹⁴.

Najdalej idącą współpracę umożliwiają umowy międzynarodowe, na podstawie których Rzeczpospolita Polska przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje w niektórych sprawach (art. 90). Taka umowa międzynarodowa umożliwia stworzenie organizacji międzynarodowej, a następnie powierzenie jej organom kompetencji należących do organów Rzeczypospolitej Polskiej, co na razie miało zastosowanie jedynie w odniesieniu do Unii Europejskiej. Umowa taka aby stać się częścią polskiego porządku prawnego musi zostać ratyfikowana przez Prezydenta R,¹⁵, jednak do jej ratyfikacji głowa państwa potrzebuje zgody suwerena wyrażonej w szczególnym trybie¹⁶. Mogą tu mieć zastosowanie dwie procedury, przy czym o tym która zostanie zastosowania decyduje Sejm uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Po pierwsze, możliwe jest uchwalenie ustawy wyrażającej Prezydentowi zgodę na ratyfikację, przy czym Sejm uchwala taką ustawę kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Identyczny wymóg odnosi się do Senatu. Po drugie, wyrażenie zgody na ratyfikację może przybrać formułę referendum ogólnokrajowego. Ta wymagająca konstrukcja ratyfikacji skłania niektórych autorów do określenia jej jako “wielka ratyfikacja”, w odróżnieniu od “dużej” i “małej” ratyfikacji, które mają miejsce w odniesieniu do kolejnych kategorii umów międzynarodowych¹⁷.

Określenie miejsca owych umów międzynarodowych w polskim porządku prawnym określa przepis art. 91 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym takim umowom przyznać należy moc prawną wyższą od ustawy. Nie ma więc wątpliwości, że umowy takie należałoby zlokalizować powyżej ustaw, ale poniżej Konstytucji RP¹⁸, jako że ustawie zasadniczej przysługuje pierwszeństwo obowiązywania i stosowania, także w stosunku do wszystkich wiążących Polskę umów międzynarodowych, nie wyłączając umów przekazujących kompetencje władz państwowych organizacjom międzynarodowym. W rezultacie, jeżeli idea Międzymorza miałaby przybrać taką formę urzeczywistnienia, to jedyną barierą oceny takiego porozumienia byłaby Konstytucja RP. W związku z tym, fundamentalne znaczenie w procedurze zawierania i ratyfikacji takich umów międzynarodowych ma przeanalizowanie zgodności ich treści z Konstytucją RP, tak aby zapobiec ewentualnemu konfliktowi pomiędzy normami konstytucyjnymi i traktatowymi, co mogłoby wywołać niekorzystanie reperkusje na gruncie realizacji idei Międzymorza rozpatrywanej z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Podobnie należałoby oceniać akty prawne stanowione przez organy Międzymorza, które zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji miałyby więc walor powszechnie obowiązującego prawa o mocy prawnej wyższej od ustaw, ale musiały by być zgodne z Konstytucją RP, a więc Rzeczpospolita Polska musiałaby podjąć wszelkie możliwe środki prawne, aby nie dopuścić do wydania tego rodzaju aktów prawnych, które byłyby niezgodne z polską ustawą zasadniczą, a gdyby tak się stało, dążyć do ich eliminacji lub ewentualnie wystąpić z takiej organizacji międzynarodowej.

Drugim rodzajem umów międzynarodowych, są umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w drodze ustawy, ale tym razem uchwalanej w zwykłym trybie, O takim trybie ratyfikacji decyduje materia umowy międzynarodowej – określona w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Odnosi się to do takich umów międzynarodowych, które dotyczą:

1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

5) spraw uregulowanych w ustawie, lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

Jest to zestawienie na tyle szerokie¹⁹, że umożliwia realizację współpracy międzynarodowej, w tym idei Międzymorza właściwie na wszelkich polach, z wyłączeniem kwestii przekazywania kompetencji w trybie art. 90 o czym była mowa w poprzednim akapicie. Według art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie mają pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Taka regulacja mocy prawnej tych umów międzynarodowych jest podyktowana tym, że przyjmując ustawę wyrażającą zgodę na ratyfikację danej umowy, Sejm rezygnuje z regulacji danych spraw na drodze ustawy, pozwalając aby zostały one uregulowane w określony sposób w danej umowie międzynarodowej. Suweren, poprzez organ przedstawicielski, zachowuje tym samym kontrolę nad każdym wycinkiem materii ustawowej. Z regulacji konstytucyjnej wynika jednak to, że w sytuacji wystąpienia kolizji, norma ustawowa musi ustąpić normie zawartej w umowie ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w drodze ustawy, niezależnie od czasu ich wejścia w życie, co należy mieć na uwadze przy ewentualnej realizacji idei Międzymorza w tej formie.

Kolejnym rodzajem umów międzynarodowych są umowy międzynarodowe ratyfikowane w trybie prostym, określane też jako zwykłe ratyfikowane umowy międzynarodowe. Ratyfikacji dokonuje tu również Prezydent RP, przy czym nie jest to obarczone warunkiem ustawowo wyrażanej zgody. Ten tryb ratyfikacji znajduje swoje zastosowanie w przypadku takich umów międzynarodowych, które nie dotyczą spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji, ale przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają. Umowy tego rodzaju są stosunkowo rzadkie w polskim porządku prawnym, ale nie można wykluczyć ich ewentualnego zastosowania przy realizacji idei Międzymorza, w szczególności jeśli dotyczyłyby mechanizmów współpracy pomiędzy organami państw uczestniczących w tym przedsięwzięciu. Umowy międzynarodowe ratyfikowane w tym trybie mają rangę aktów podustawowych, ale zaliczamy je do aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Jako że ratyfikacji poddawane są zwykle co ważniejsze z punktu widzenia interesów państwa umowy międzynarodowe, trudno zakładać aby realizacja koncepcji Międzymorza przybrała formę umów międzynarodowych nieratyfikowanych. Nie można jednak, przynajmniej w pewnym zakresie przedmiotowym, tego wykluczyć. Umowy międzynarodowe tego rodzaju, są określane jako umowy rządowe lub umowy resortowe, nie podlegają ratyfikacji, a wymagają jedynie zatwierdzenia przez Radę Ministrów. W związku z materią oraz trybem związania się państwa taką umową międzynarodową, upodabniają się one do aktów prawa wewnętrznego.

Biorąc pod uwagę dość szeroki wybór kategorii umów międzynarodowych, które organy Rzeczypospolitej Polskiej mają do dyspozycji przy realizacji idei Międzymorza, można pokusić się o konkluzję, że katalog ten umożliwia wielowariantowe możliwości urzeczywistniania współpracy międzynarodowej, w zależności od jej zakresu przedmiotowego oraz jej stopnia zaawansowania. Korzystając z tego katalogu władze RP powinny mieć jednak na uwadze, wspomnianą już powyżej, wyrażoną w art. 9 zasadę przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego, która jest de facto powtórzeniem podstawowej dla prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda. Niezależnie więc od obranej formy umowy międzynarodowej, Rzeczpospolita Polska, nie może nie wypełniać zobowiązań z niej wynikających, powołując się na krajowy porządek prawny i miejsce w nim takich umów. Różnorodność umów międzynarodowych ma więc przede wszystkim znaczenie z punktu ich oddziaływania na prawo krajowe, dlatego tak istotne staje się uprzednie skonfrontowanie treści danej umowy z polskim porządkiem prawnym. Ma to również niebagatelne znaczenie z powodu funkcjonowania Rzeczypospolitej Polskiej w ramach Unii Europejskiej i obowiązywania na naszym terytorium tzw. wtórnego prawa europejskiego²⁰

Artykuł został pierwotnie opublikowany w kwartalniku “Myśl Suwerenna. Przegląd Spraw Publicznych” nr 2(2)/2020.

[Grafika: 11/11/2017 Member states of the Three Seas Initiative, autor: JayCoop (Creative Commons)]

_______________________________