Przedmiotem artykułu jest kwestia ustalenia prawnych form potencjalnej realizacji idei Międzymorza. Od tego bowiem zależy lokalizacja tej koncepcji politycznej w polskim porządku prawnym, a w konsekwencji również i jej możliwe oddziaływanie na inne normy prawne systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiedź na to pytanie wymaga analizy struktury tego systemu i identyfikacji tych elementów systemu, które mogą służyć urzeczywistnieniu tytułowej idei.

Punktem wyjścia analizy jest ugruntowana w literaturze teza, że system źródeł prawa w obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.¹, w zestawieniu z dość chaotycznymi i nieuporządkowanymi regulacjami w tym zakresie, które poprzednio obowiązywały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zwłaszcza w okresie PRL), jest dość precyzyjnie określony i zdefiniowany. Filarami tego systemu są trzy zasady.

Po pierwsze, jest to zasada dualizmu systemu źródeł prawa, która polega na rozróżnieniu źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym oraz o charakterze wewnętrznym². Normy aktów prawa o charakterze powszechnie obowiązującym mogą stanowić podstawę decyzji wobec obywateli³, a więc ich istotą jest potencjalnie nieograniczony podmiotowo zakres adresatów. Poza tym, mogą być wydawane wyłącznie przez podmioty i wyłącznie w formach wskazanych w Konstytucji, co bywa określane jako „zamknięcie” zbioru źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do zbioru tego zaliczamy zgodnie z art. 87 Konstytucji RP: samą Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa. Charakter powszechnie obowiązujący mają również uchwały organizacji międzynarodowych, o ile tak stanowią same umowy międzynarodowe konstytuujące daną organizację (art. 91 ust. 3) oraz rozporządzenia z mocą ustawy (art. 234). Wyliczenie to jest o tyle istotne z punktu widzenia tytułu artykułu, że ogranicza realizację idei Międzymorza w zakresie form prawnych, które miałyby mieć formę powszechnie obowiązującą do tego katalogu.

Inaczej sprawa wygląda w odniesieniu do aktów prawa wewnętrznego, gdzie mamy do czynienia ze zbiorem otwartym zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym⁴. Kompetencję do wydawania takich aktów, które mogą przybierać dowolne – ale określone ustawą – formy, ma każdy organ władzy publicznej, upoważniony do tego ustawowo. Taka na pozór elastyczna konstrukcja tej kategorii aktów prawa, wydaje się bardzo atrakcyjna dla organów władzy publicznej. Jednak regulacja tych aktów zawarta w art. 93 Konstytucji RP zawiera szereg ograniczeń. Z przepisu tego wynika, że wskazane tam akty normatywne mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty, co odniesieniu do aktów prawa wewnętrznego oznacza że „w żadnym wypadku nie mogą dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu ten akt”⁵. Ową podległość określającą zakres potencjalnego związania mocą tych aktów definiuje się zwykle jako więź ustrojowo-prawną, w ramach której podmioty organizacyjnie nadrzędne, mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie, w działania podmiotów podporządkowanych w każdej fazie i w zakresie, za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków⁶. W konsekwencji akty prawa wewnętrznego nie mogą wiązać podmiotów znajdujących się poza sferą owej podległości, a w szczególności nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Trzeba mieć także na uwadze, że z art. 93 ust. 2 zd. 1 ustawy zasadniczej wynika także to, że akty prawa wewnętrznego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie ustawy⁷, w której danemu organowi przyznaje się kompetencję do stanowienia tego rodzaju aktów. Ważną cechą tego rodzaju aktów jest również to, że nie wydaje się ich w sytuacji, gdy dana materia została już uregulowana przez prawo powszechnie obowiązujące, a jeżeli doszłoby do kolizji aktów prawa wewnętrznego z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, pierwszeństwo mają te drugie, a rolą Trybunału Konstytucyjnego byłoby uchylenie danego aktu prawa wewnętrznego, a sądów – odmowa ich zastosowania. Wybierając więc jako formę realizacji idei Międzymorza akty prawa wewnętrznego, należy się liczyć z tymi ograniczeniami, aczkolwiek byłoby to możliwie w sferze struktury, organizacji i funkcjonowania organów władzy publicznej wdrażających inicjatywy w zakresie tytułowej idei. Trzeba mieć jednak na uwadze, że jeżeli rezultaty tych działań miałyby oddziaływać „na zewnątrz”, czyli poza sferą wspomnianej podległości, a zwłaszcza w sferę wolności, praw i obowiązków jednostki, należy sięgnąć po formy aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Drugą zasadą organizującą system źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Jest ona ściśle związana z zasadą demokratycznego państwa prawnego i ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia zdefiniowania mocy prawnej poszczególnych kategorii aktów prawnych. Konstytucja z 1997 r. przyznaje bowiem każdemu aktowi normatywnemu określoną moc prawną, wskazując jego miejsce w hierarchii źródeł prawa. W konsekwencji, wszystkie normy prawne składające się na system prawny obowiązujący na terytorium RP zawarte są w aktach o określonej, zdefiniowanej konstytucyjnie mocy prawnej, a więc zestawiając ze sobą normy prawne zawarte w różnych aktach, można ustalić ich wzajemną relację, stwierdzając że znajdują się w aktach wyższego lub niższego szczebla. Jest to o tyle istotne, że akty umiejscowione niżej w hierarchii muszą być, pod rygorem ich wadliwości, zgodne z aktami wyższej rangi. Dobór określonej formy aktu prawnego na potrzeby realizacji idei Międzymorza nie może więc być przypadkowy, jako że normy urzeczywistniające tę koncepcję trafiając do zorganizowanego na zasadzie hierarchiczności systemu, będą musiały być zgodne z normami wyższego rzędu, a jednocześnie same staną się wzorcami kontroli dla norm zawartych w aktach niższego rzędu⁸. Pozostawiając na moment kwestię mocy prawnej umów międzynarodowych, zgodnie z zasadą nadrzędności konstytucji, to ustawa zasadnicza jest aktem o najwyższej mocy prawnej, lokując poniżej ustawy, które zgodnie z zasadą nieograniczonego zakresu przedmiotowego mogą zawierać normy regulujące wszelkie kwestie, nadające się do regulacji prawnej⁹. Na kolejnym szczeblu, znajdują się akty wykonawcze, których Konstytucja zna dwie kategorie: rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Hierarchię tę należy uzupełnić o akty prawa międzynarodowego oraz akty prawa stanowione w ramach organizacji międzynarodowych, jednak zważywszy na to, że w polskim porządku prawnym odnajdziemy kilka rodzajów tych aktów, a także ze względu na fakt, że problematyka ta ma ścisły związek z kolejną zasadą organizująca system źródeł prawa RP, będzie o nich mowa w kolejnym punkcie.

Trzecia zasada, określająca miejsce prawa międzynarodowego w polskim porządku prawnym a tym samym niezwykle istotna z punktu widzenia realizacji idei Międzymorza, została wyrażona w art. 9 Konstytucji¹⁰, gdzie stwierdzono, iż „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.”¹¹ Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. jako pierwsza polska ustawa zasadnicza kompleksowo reguluje relację pomiędzy prawem krajowym a prawem międzynarodowym, odnosząc się do takich kwestii jak obowiązywanie prawa międzynarodowego na terytorium RP, miejsce źródeł prawa międzynarodowego w hierarchii źródeł prawa, a także charakter prawny oraz moc prawną norm prawnych tworzonych przez organizacje międzynarodowe, co ma obecnie zasadnicze znaczenie w aspekcie prawa Unii Europejskiej¹². Analiza tych postanowień pozwala na sformułowanie zasady przychylności polskiego systemu prawnego wobec prawa międzynarodowego¹³. Bardzo ważną konsekwencją tej zasady w świetle tytułowego zagadnienia jest zatem stwierdzenie, że niezależnie od form prawnych przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską dla realizacji idei Międzymorza, sama Konstytucja, niezależnie od wynikającej z prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda, nakazuje wywiązywanie się z zaciągniętych zobowiązań międzynarodowych. Oznacza to, iż z chwilą zmaterializowania się w polskim porządku prawnym instytucji Międzymorza, wywiązywanie się Rzeczypospolitej Polskiej z tej formy współpracy międzynarodowej będzie wyraźnie uzasadnione konstytucyjnie. Czym innym jest jednak wywiązywanie się Polski z realizacji idei Międzymorza wobec partnerów zagranicznych, co podlega ocenie przede wszystkim z punktu widzenia prawa międzynarodowego, a czym innym jest przyjęcie określonych form przewidzianych przez polski porządek prawny dla skutecznej realizacji zobowiązań międzynarodowych. Uzasadnia to tym samym przegląd rodzajów umów międzynarodowych przewidzianych przez polską ustawę zasadniczą, dokonany przez pryzmat potencjalnego ich wykorzystania przy realizacji idei Międzymorza. Biorąc pod uwagę kryterium przedmiotu danego porozumienia, a rozpatrując tę kwestię na płaszczyźnie potencjalnej realizacji idei Międzymorza w zależności od rozstrzygnięcia formuły i zakresu tej współpracy, na gruncie Konstytucji można wskazać cztery rodzaje umów międzynarodowych. W zależności od przyjętej koncepcji i rodzaju umowy międzynarodowej, tryb wiązania się Polski danym rodzajem traktatu oraz jego miejsce w hierarchii źródeł prawa będą różne¹⁴.

Najdalej idącą współpracę umożliwiają umowy międzynarodowe, na podstawie których Rzeczpospolita Polska przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje w niektórych sprawach (art. 90). Taka umowa międzynarodowa umożliwia stworzenie organizacji międzynarodowej, a następnie powierzenie jej organom kompetencji należących do organów Rzeczypospolitej Polskiej, co na razie miało zastosowanie jedynie w odniesieniu do Unii Europejskiej. Umowa taka aby stać się częścią polskiego porządku prawnego musi zostać ratyfikowana przez Prezydenta R,¹⁵, jednak do jej ratyfikacji głowa państwa potrzebuje zgody suwerena wyrażonej w szczególnym trybie¹⁶. Mogą tu mieć zastosowanie dwie procedury, przy czym o tym która zostanie zastosowania decyduje Sejm uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Po pierwsze, możliwe jest uchwalenie ustawy wyrażającej Prezydentowi zgodę na ratyfikację, przy czym Sejm uchwala taką ustawę kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Identyczny wymóg odnosi się do Senatu. Po drugie, wyrażenie zgody na ratyfikację może przybrać formułę referendum ogólnokrajowego. Ta wymagająca konstrukcja ratyfikacji skłania niektórych autorów do określenia jej jako „wielka ratyfikacja”, w odróżnieniu od „dużej” i „małej” ratyfikacji, które mają miejsce w odniesieniu do kolejnych kategorii umów międzynarodowych¹⁷.

Określenie miejsca owych umów międzynarodowych w polskim porządku prawnym określa przepis art. 91 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym takim umowom przyznać należy moc prawną wyższą od ustawy. Nie ma więc wątpliwości, że umowy takie należałoby zlokalizować powyżej ustaw, ale poniżej Konstytucji RP¹⁸, jako że ustawie zasadniczej przysługuje pierwszeństwo obowiązywania i stosowania, także w stosunku do wszystkich wiążących Polskę umów międzynarodowych, nie wyłączając umów przekazujących kompetencje władz państwowych organizacjom międzynarodowym. W rezultacie, jeżeli idea Międzymorza miałaby przybrać taką formę urzeczywistnienia, to jedyną barierą oceny takiego porozumienia byłaby Konstytucja RP. W związku z tym, fundamentalne znaczenie w procedurze zawierania i ratyfikacji takich umów międzynarodowych ma przeanalizowanie zgodności ich treści z Konstytucją RP, tak aby zapobiec ewentualnemu konfliktowi pomiędzy normami konstytucyjnymi i traktatowymi, co mogłoby wywołać niekorzystanie reperkusje na gruncie realizacji idei Międzymorza rozpatrywanej z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Podobnie należałoby oceniać akty prawne stanowione przez organy Międzymorza, które zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji miałyby więc walor powszechnie obowiązującego prawa o mocy prawnej wyższej od ustaw, ale musiały by być zgodne z Konstytucją RP, a więc Rzeczpospolita Polska musiałaby podjąć wszelkie możliwe środki prawne, aby nie dopuścić do wydania tego rodzaju aktów prawnych, które byłyby niezgodne z polską ustawą zasadniczą, a gdyby tak się stało, dążyć do ich eliminacji lub ewentualnie wystąpić z takiej organizacji międzynarodowej.

Drugim rodzajem umów międzynarodowych, są umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w drodze ustawy, ale tym razem uchwalanej w zwykłym trybie, O takim trybie ratyfikacji decyduje materia umowy międzynarodowej – określona w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Odnosi się to do takich umów międzynarodowych, które dotyczą:

1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,

2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,

3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,

4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

5) spraw uregulowanych w ustawie, lub w których Konstytucja wymaga ustawy.

Jest to zestawienie na tyle szerokie¹⁹, że umożliwia realizację współpracy międzynarodowej, w tym idei Międzymorza właściwie na wszelkich polach, z wyłączeniem kwestii przekazywania kompetencji w trybie art. 90 o czym była mowa w poprzednim akapicie. Według art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie mają pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Taka regulacja mocy prawnej tych umów międzynarodowych jest podyktowana tym, że przyjmując ustawę wyrażającą zgodę na ratyfikację danej umowy, Sejm rezygnuje z regulacji danych spraw na drodze ustawy, pozwalając aby zostały one uregulowane w określony sposób w danej umowie międzynarodowej. Suweren, poprzez organ przedstawicielski, zachowuje tym samym kontrolę nad każdym wycinkiem materii ustawowej. Z regulacji konstytucyjnej wynika jednak to, że w sytuacji wystąpienia kolizji, norma ustawowa musi ustąpić normie zawartej w umowie ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w drodze ustawy, niezależnie od czasu ich wejścia w życie, co należy mieć na uwadze przy ewentualnej realizacji idei Międzymorza w tej formie.

Kolejnym rodzajem umów międzynarodowych są umowy międzynarodowe ratyfikowane w trybie prostym, określane też jako zwykłe ratyfikowane umowy międzynarodowe. Ratyfikacji dokonuje tu również Prezydent RP, przy czym nie jest to obarczone warunkiem ustawowo wyrażanej zgody. Ten tryb ratyfikacji znajduje swoje zastosowanie w przypadku takich umów międzynarodowych, które nie dotyczą spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji, ale przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają. Umowy tego rodzaju są stosunkowo rzadkie w polskim porządku prawnym, ale nie można wykluczyć ich ewentualnego zastosowania przy realizacji idei Międzymorza, w szczególności jeśli dotyczyłyby mechanizmów współpracy pomiędzy organami państw uczestniczących w tym przedsięwzięciu. Umowy międzynarodowe ratyfikowane w tym trybie mają rangę aktów podustawowych, ale zaliczamy je do aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Jako że ratyfikacji poddawane są zwykle co ważniejsze z punktu widzenia interesów państwa umowy międzynarodowe, trudno zakładać aby realizacja koncepcji Międzymorza przybrała formę umów międzynarodowych nieratyfikowanych. Nie można jednak, przynajmniej w pewnym zakresie przedmiotowym, tego wykluczyć. Umowy międzynarodowe tego rodzaju, są określane jako umowy rządowe lub umowy resortowe, nie podlegają ratyfikacji, a wymagają jedynie zatwierdzenia przez Radę Ministrów. W związku z materią oraz trybem związania się państwa taką umową międzynarodową, upodabniają się one do aktów prawa wewnętrznego.

Biorąc pod uwagę dość szeroki wybór kategorii umów międzynarodowych, które organy Rzeczypospolitej Polskiej mają do dyspozycji przy realizacji idei Międzymorza, można pokusić się o konkluzję, że katalog ten umożliwia wielowariantowe możliwości urzeczywistniania współpracy międzynarodowej, w zależności od jej zakresu przedmiotowego oraz jej stopnia zaawansowania. Korzystając z tego katalogu władze RP powinny mieć jednak na uwadze, wspomnianą już powyżej, wyrażoną w art. 9 zasadę przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego, która jest de facto powtórzeniem podstawowej dla prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda. Niezależnie więc od obranej formy umowy międzynarodowej, Rzeczpospolita Polska, nie może nie wypełniać zobowiązań z niej wynikających, powołując się na krajowy porządek prawny i miejsce w nim takich umów. Różnorodność umów międzynarodowych ma więc przede wszystkim znaczenie z punktu ich oddziaływania na prawo krajowe, dlatego tak istotne staje się uprzednie skonfrontowanie treści danej umowy z polskim porządkiem prawnym. Ma to również niebagatelne znaczenie z powodu funkcjonowania Rzeczypospolitej Polskiej w ramach Unii Europejskiej i obowiązywania na naszym terytorium tzw. wtórnego prawa europejskiego²⁰

Artykuł został pierwotnie opublikowany w kwartalniku „Myśl Suwerenna. Przegląd Spraw Publicznych” nr 2(2)/2020.

[Grafika: 11/11/2017 Member states of the Three Seas Initiative, autor: JayCoop (Creative Commons)]

_______________________________

Artykuł Realizacja idei Międzymorza w świetle systemu źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej pochodzi z serwisu Myśl Suwerenna.

Jednym z kluczowych filarów architektury ustrojowej Rzeczypospolitej Polskiej jest wielokrotnie definiowana w literaturze oraz orzecznictwie zasada decentralizacji. Treść tej zasady, wyrażonej literalnie w art. 15 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.¹, jest jednym z czynników wyznaczających kształt ustroju terytorialnego państwa, zarówno na płaszczyźnie organizacji poszczególnych szczebli władztwa terytorialnego, ale również na płaszczyznach podziału kompetencji pomiędzy tymi szczeblami i tym samym zakresu odpowiedzialności za realizację poszczególnych zadań publicznych, mechanizmów podziału środków publicznych na ich realizację czy problematyki nadzoru i kontroli. Należy również mieć na względzie, że decentralizacja może mieć zastosowanie także na innych polach niż ustrój terytorialny, a więc np. w sferze samorządów zawodowych czy instytucji społeczeństwa obywatelskiego.

Idea decentralizacji jest podstawą doktrynalną przyjętej w 1985 r. w ramach Rady Europy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.² W świetle postanowień jej preambuły „społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego”, a „prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy”, przy czym „to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni”.

Istotą decentralizacji władzy publicznej jest przekazanie części istotnych zadań i kompetencji rządu centralnego jednostkom niższego szczebla, przy zapewnieniu im samodzielności w realizowaniu zadań. W ślad za tym powinno pójść przekazanie odpowiednich środków. Decentralizację cechuje brak hierarchicznego podporządkowania organów niższego szczebla organom wyższego szczebla, a ingerencja organów administracji centralnej w działalność terytorialnych jednostek władzy publicznej odbywać się powinna wyłącznie w granicach określonych przez prawo³.

W związku z tym, iż decentralizacja jest procesem w którym kompetencje są przekazywane z centrum „w dół”, jest możliwa w tych państwach, w których wcześniej nastąpiła centralizacja władzy państwowej, co było procesem przeciwnym do decentralizacji i miało miejsce przede wszystkim w historycznym procesie kształtowania się monarchii absolutnych w nowożytnej Europie. O zjawisku tego rodzaju możemy mówić również w odniesieniu do byłych państw socjalistycznych, których charakterystyczną cechą ustroju był „centralizm demokratyczny”⁴.

W świetle tytułu niniejszego opracowania niezwykle istotną kwestią jest wyeksponowanie dynamicznego rozumienia decentralizacji, a więc podkreślenie że jest ona procesem, co należałoby przeciwstawić rozumieniu statycznemu, traktującemu decentralizację jako spetryfikowany format ustrojowy⁵. Celem artykułu jest więc odpowiedź na pytanie, jakie są konstytucyjne determinanty wskazujące charakter, granice i intensywność tego procesu. Aby zrealizować tak sformułowany cel badawczy, w kolejnych częściach artykułu przeanalizowane zostaną uwarunkowania zasady decentralizacji wynikające z zasady subsydiarności, a następnie z zasady państwa unitarnego. W dalszej kolejności autor odniesie się do kwestii relatywnie elastycznej struktury organizacji strukturalnej polskiego modelu ustroju terytorialnego, uwypuklając rolę parlamentu jako organu władzy publicznej, któremu Naród, zgodnie z kanonami modelu państwa unitarnego, na drodze Konstytucji powierzył szczególną rolę na tym polu.

Zasada decentralizacji władzy publicznej jest trwale związana z utrwaloną w nauce prawa, prawodawstwie oraz orzecznictwie państw demokratycznych zasadą subsydiarności, co ma swój szczególny wyraz w sferze organizacji i dystrybucji zadań na poszczególne szczeble aparatu władzy publicznej. Za źródła tej zasady, określanej również jako zasada pomocniczości, uznaje się zazwyczaj naukę Kościoła Katolickiego (m. in. pisma św. Tomasza z Akwinu, encykliki papieskie: Rerum Novarum Leona XIII (1891), Quadragesimo Anno Piusa XI (1931)). Zasada subsydiarności znalazła swoje miejsce we wspominanej powyżej Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego (art. 4 ust. 3), według której „społeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności”.

Zasadę subsydiarności uważa się za dorozumianą regułę prawa konstytucyjnego, w związku z czym nie wszystkie konstytucje wyrażają ją w sposób literalny. Znajdziemy ją jednak w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie zadeklarowano ją w preambule określając Konstytucję jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Istotą zasady subsydiarności jest więc wskazanie na wtórną i pomocniczą rolę państwa, którego interwencja w sprawy poszczególnych obywateli oraz wspólnot samorządowych powinna mieć miejsce, gdy występują trudności w zaspokajaniu ich potrzeb i realizacji ich zadań. Zgodnie z zasadą subsydiarności, w przypadku wieloszczeblowej struktury aparatu władzy publicznej, należy powierzać realizację zadań publicznych na najniższy możliwy szczebel, z uwzględnieniem możliwości realizacji określonych zadań przez te jednostki. Zgodnie z Konstytucją RP, podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (art. 164 ust. 1), która powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności, co zapewnia tym samym realizację przedmiotowej zasady decentralizacji⁶. Znajduje to swoje potwierdzenie w art. 166 ust. 1, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne⁷. Jeżeli jednak istnieją ważne argumenty na rzecz realizacji danego zadania publicznego na innym szczeblu organizacji terytorialnej państwa, jest to możliwe i wskazane. Takimi argumentami mogą być np. skuteczność, gospodarność, bezpieczeństwo czy terminowość. Powierzenie określonych zadań innym jednostkom samorządu również będzie przejawem decentralizacji. Zasada subsydiarności nie stoi także na przeszkodzie temu, aby rozstrzygnięcia w zakresie realizacji zadań publicznych zapadały na szczeblu centralnym, ale co do zasady powinno mieć to miejsce w takich przypadkach, gdy wykonywanie określonego zadania przekracza możliwości jednostek niższego szczebla, bądź też działanie takie jest uzasadnione z punktu widzenia racji stanu, np.: gospodarki, bezpieczeństwa czy stosunków zagranicznych.

Kolejną zasadą, którą należy mieć na uwadze przy określaniu treści zasady decentralizacji, jest zasada państwa jednolitego (unitarnego). Definicja państwa unitarnego jaką znajdziemy w Encyclopedia Brittanica, określa tę formę organizacji terytorialnej państwa jako system organizacji politycznej, w którym większość lub całość władzy publicznej należy do rządu centralnego. W systemie unitarnym rząd centralny zazwyczaj przekazuje władzę jednostkom niższego szczebla, podobnie jak przekazuje im podejmowane na szczeblu centralnym decyzje polityczne do realizacji⁸. Kluczową kwestią dla państwa unitarnego pozostaje jednak integralność władzy państwowej oraz jednolity system prawny obowiązujący co do zasady na całym terytorium państwa. Definicje unitaryzmu często zestawiają tę formę państwa z federacjami⁹, a z punktu widzenia tytułu opracowania warto zwrócić uwagę na fakt, że obie te formy odróżnia nie tyle sam fakt podziału terytorialnego, który ma miejsce w obu przypadkach, ale to że w państwie jednolitym taki podział może być swobodnie kształtowany przez władze centralne (parlament), natomiast w państwie federalnym podział na części składowe podlega ochronie konstytucyjnej, a poszczególne jednostki stanowią podmioty o zdefiniowanych konstytucyjnie atrybutach państwowości, posiadając władzę równoległą do tej, którą posiadają organy centralne (federalne). Jest to rezultatem tego charakterystycznego dla modelu państwa jednolitego (unitarnego) określenia podmiotu władzy suwerennej w państwie. W przypadku Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 4 ust. 1 Konstytucji władza zwierzchnia należy do Narodu, który suwerennie, choć w ramach postanowień konstytucyjnych, decyduje o ostatecznym kształcie modelu organizacji terytorialnej państwa, a także zakresie i intensywności procesu decentralizacji.

Zgodnie polską ustawą zasadniczą (art. 4), Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio, na drodze instrumentów demokracji bezpośredniej. Rozstrzygnięcia zapadające na drodze referendum ogólnokrajowego mają zwykle charakter systemowy, zapadając w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa i o ile oczywiście można sobie wyobrazić decyzję suwerena w kwestiach decentralizacji – np. w sprawie podziału administracyjnego państwa, w tym np. rodzajów i ilości poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, to nie ma na tym polu wątpliwości, że co do zasady intensywność procesu decentralizacji wyznaczana jest na drodze demokracji przedstawicielskiej – poprzez decyzje ustawodawcze. Parlament na drodze ustawy może zatem regulować proces decentralizacji, przy czym należy zwrócić uwagę, że decentralizacja jako proces, nie wyklucza kontrprocesu centralizacji, np. w sytuacjach, gdy decentralizacja w określonej sferze nie przyniosła oczekiwanych skutków. Zjawisko takie można tym samym określić mianem recentralizacji. Należy to jednak traktować w konwencji wyjątku od zasadniczego kierunku charakterystycznego dla państwa demokratycznego, czyli decentralizacji¹⁰.

Należy mieć jednak na uwadze, że aktualny zakres decentralizacji może zależeć od wielu okoliczności faktycznych, takich jak np. zewnętrzne zagrożenie bezpieczeństwa państwa, epidemia, klęski żywiołowe, okres kryzysu lub prosperity gospodarczego, procesy integracji europejskiej itd. Zależy to jednak od oceny parlamentu, który jest w tym względzie ograniczony jedynie gorsetem konstytucyjnym. Limitacją parlamentu jest niewątpliwie zasada samodzielności samorządu¹¹ oraz fakt, że jak to już było wspomniane, Konstytucja wyznacza zakres zadań własnych samorządu, wskazując, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Stanowi to konstytucyjne ograniczenie parlamentu w zakresie ewentualnej recentralizacji.

Kolejnym aspektem zasady decentralizacji jest konstytucyjna formuła realizacji tej zasady poprzez instytucje samorządu terytorialnego, który będąc współcześnie standardem państwa demokratycznego, jest definiowany jako forma samorządu o przymusowym charakterze członkostwa, obejmująca wszystkie osoby zamieszkałe na terenie określonej jednostki podziału terytorialnego państwa, polegająca na niezależnym od administracji rządowej zarządzaniu własnymi sprawami społeczności lokalnej. W tym ujęciu samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonawczej¹².Dla ustalenia znaczenia tego pojęcia, przydatne i konieczne staje się również przywołanie przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, w której w art. 3 ust. 1 stwierdzono, iż „samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. W Karcie znajdziemy jeszcze szereg rozwiązań charakteryzujących samorząd lokalny, m. in. Karta nakazuje oparcie działalności samorządu lokalnego na zasadzie demokracji, decentralizacji oraz subsydiarności, dostosowanie struktur i środków administracyjnych do zadań społeczności lokalnych, właściwe określenie mandatu przedstawicieli mieszkańców w organach samorządowych, możliwość ustanowienia nadzoru nad działalnością samorządu lokalnego zgodnie z zasadami legalności, celowości i proporcjonalności, zagwarantowanie samodzielność finansowej, stworzenie warunków do zrzeszania się jednostek samorządu lokalnego oraz ich sądową ochronę. Zważywszy, iż Europejska Karta Samorządu Lokalnego jako ratyfikowana umowa międzynarodowa wiążąca państwa członkowskie, wyznacza standardy europejskie w zakresie samorządu lokalnego, definicja powyższa jest w tym zakresie wspólnym mianownikiem we wszystkich europejskich państwach demokratycznych. Jednak oprócz standardów zawartych w Karcie, charakterystyka współczesnego samorządu lokalnego wymaga uwzględnienia uwarunkowań związanych z konkretnym państwem – jego tradycją ustrojową oraz współczesnymi rozwiązaniami prawnymi w zakresie formy ustrojowej.

W Rzeczypospolitej Polskiej zasada decentralizacji jest realizowana przez samorząd terytorialny, którego ustrój jest w świetle Konstytucji określony jedynie ramowo. Polska ustawa zasadnicza wskazuje bowiem, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, zastrzegając jednocześnie w art.164 ust.2, że ustawa ma określić inne jednostki samorządu regionalnego lub regionalnego i lokalnego. Ustrojodawca zdecydował się więc na kilkuszczeblowy model samorządu terytorialnego¹³, jednak nie przesądzono, ile będzie szczebli samorządu terytorialnego, ani jak będą się nazywać¹⁴. Pozostawiono to do określenia na drodze ustawy¹⁵. W rezultacie, również w zakresie aspektu strukturalnego zasady decentralizacji, fundamentalna rola przypada parlamentowi, który ustala ostateczny model samorządu terytorialnego, uwzględniając przy tym konstytucyjne zobowiązanie aby w modelu tym znalazła się gmina oraz obligatoryjny szczebel samorządu regionalnego.

Aktualny, determinowany wspomnianymi przepisami konstytucyjnymi, model samorządu terytorialnego został ustalony w 1998 r. szeregiem ustaw reformujących ustrój terytorialny państwa. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa¹⁶, ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym¹⁷ oraz ustawę z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego państwa¹⁸. Na drodze tych ustaw, do istniejącego już od 1990 r. samorządu gminnego¹⁹, dodano dwa kolejne szczeble samorządu terytorialnego: samorząd powiatowy o charakterze lokalnym, oraz samorząd województwa o charakterze regionalnym²⁰. W związku z tym, że status ustrojowy samorządu województwa oraz samorządu powiatu ma walor jedynie ustawowy, byt ustrojowy obu tych szczebli nie podlega ochronie konstytucyjnej, a model samorządu terytorialnego może zostać zmieniony na drodze ustawy zwykłej.

Przy kształtowaniu szczebli samorządu terytorialnego, ale również w zakresie ustalania granic poszczególnych jednostek samorządowych, parlament powinien uwzględnić kilka dyrektyw o charakterze konstytucyjnym, wśród których należy zwrócić uwagę na dwie najistotniejsze. Po pierwsze, ustrojodawca zadecydował, że odtąd zasadniczy podział terytorialny państwa będzie instrumentem zapewniającym jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych, stąd też powinien być ustalony w sposób uwzględniający potrzeby samorządu terytorialnego. Po drugie, z przepisu tego dowiadujemy się, jakie czynniki powinny decydować o wyodrębnieniu poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu jest to zdeterminowane istniejącymi na danym terytorium więziami natury społecznej, gospodarczej lub kulturowej²¹. Konstrukcja legislacyjna przepisu oparta na alternatywach oznacza, iż wystarczy, że na danym terytorium mamy do czynienia tylko z jednym ich rodzajem. Oczywiście nie jest to warunek wystarczający do powołania regionu a tylko conditio sine qua non²².

Kolejnym aspektem zasady decentralizacji jest brak w Konstytucji RP podziału właściwości pomiędzy poszczególne szczeble władzy, jak to ma miejsce w konstytucjach państw federalnych czy regionalnych. Jest to rezultatem przyjętego elastycznego rozwiązania w zakresie ukształtowania polskiego modelu samorządu terytorialnego, a więc wspomnianej powyżej konstrukcji zakładającej, że ostateczny jego kształt zostanie ustalony na drodze ustawowej. W konsekwencji ustrojodawca musiał więc posłużyć się analogicznym rozwiązaniem w zakresie zadań realizowanych na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego. Pozostawiono to do uregulowania na poziomie ustawowym. Również w tym zakresie pierwszoplanową rolę odgrywa więc parlament, który w tym aspekcie musi uwzględnić przede wszystkim dwa postanowienia konstytucyjne. Po pierwsze, zgodnie z art. 166 ust. 1 zadania publiczne, które służą zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej powinny być wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne, a więc co do zasady parlament na drodze ustawy nie powinien przekazywać odpowiedzialności za tego rodzaju zadania innych organom władzy publicznej. Trzeba mieć jednak na uwadze, o czym wspomniano już w kontekście zasady subsydiarności, że nie wszystkie potrzeby danej wspólnoty samorządowej powinny być realizowane w ramach tej wspólnoty, jako że w pewnych przypadkach, dane zadanie może być lepiej i z korzyścią dla danej wspólnoty zrealizowane przez inne organy władzy publicznej. Po drugie, zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Z przepisu tego wynika ponadto, że samorządowi terytorialnemu przysługuje istotna część zadań publicznych, które powinny mu być przekazane w ramach ustaw. O ile jest to postanowienie oddające ducha zasady decentralizacji, to trzeba mieć na uwadze słabość tego rodzaju sformułowania, która polega na tym, że de facto jest ono nie do wyegzekwowania na drodze środków ochrony prawnej. Nawet w przypadku wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, ocenie podlega bowiem konkretny przepis lub ewentualnie konkretna ustawa, a nie kompleksowo ujęty zakres zadań publicznych powierzony samorządowi terytorialnemu²³. W świetle powyższych ustaleń należy skonkludować, że w świetle Konstytucji RP decentralizacja jest wskazaniem kierunku rozwoju polskiego modelu ustroju terytorialnego, ale nie wyznacza przy tym prędkości czy intensywności tego procesu. Jak wykazano powyżej, w Polsce, jako w państwie unitarnym, decyduje parlament na drodze ustaw zwykłych, przy czym jest związany zasygnalizowanymi w opracowaniu dyrektywami konstytucyjnymi. Nie wyklucza to w tym zakresie również modyfikacji o charakterze recentralizacyjnym, które mając charakter wyjątkowy, powinny mieć szczególnie staranne uzasadnienie. Organy samorządu terytorialnego w zakresie zmian na polu decentralizacji lub recentralizacji mogą jedynie korzystać ze środków ochrony samodzielności, ewentualnie lobbować na płaszczyźnie politycznej np. na rzecz przyspieszenia procesu decentralizacji na określonym polu. Pod rozwagę w tym kontekście należałoby natomiast poddać koncepcję tzw. ustaw organicznych, usytuowanych w hierarchii źródeł prawa pomiędzy konstytucją a ustawami, przyjmowanych większością kwalifikowaną, które uszczegóławiałyby kwestie struktury, właściwości, kompetencji i finansowania w zakresie ustroju terytorialnego. Ustawy tego rodzaju ograniczałyby taki parlament, który miałby zbyt daleko idące zakusy recentralizacyjne, wymuszając zmiany na tym polu na drodze poszerzonego konsensusu politycznego.

Artykuł został pierwotnie opublikowany w kwartalniku „Myśl Suwerenna. Przegląd Spraw Publicznych” nr 1(1)/2020.

_______________________________

Artykuł Konstytucyjne determinanty zasady decentralizacji w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. pochodzi z serwisu Myśl Suwerenna.

test2dasdas

Artykuł Wpis obowiązkowy pochodzi z serwisu Myśl Suwerenna.