Trwająca ponad rok w Polsce epidemia COVID-19 w znaczący sposób ukazała cały wachlarz problemów związanych z funkcjonowaniem Państwa Polskiego. Obnażona została między innymi, Konstytucja RP oraz to, jak bardzo ustrój III RP nie był przygotowany na globalną pandemię. Doprowadziło to nie tylko do szeregu kontrowersji związanych z działaniem niektórych organów ale wyraźnie pokazało, że potrzebne jest podjęcie działań mających na celu uniknięcie paraliżu instytucji państwowych w przyszłości.
Jest rzeczą niezmiernie smutną, że z racji na polityczne spory oraz spłycanie debaty nad konstytucjonalizmem w Polsce do jedynie demagogicznych haseł, żadna ze stron politycznego sporu nie zasugerowała konieczności wprowadzenia stosownych zmian w Konstytucji. Przede wszystkim jednak spróbujmy sobie odpowiedzieć na pytanie – czego nauczył nas COVID-19 o naszym ustroju i co powinno zostać zmienione?
Nowy stan nadzwyczajny?
Polska ustawa zasadnicza wyróżnia trzy stany nadzwyczajne – są to stan wojenny, stan wyjątkowy i stan klęski żywiołowej. Nie jest to bynajmniej nadzwyczaj rozległy katalog, dość wspomnieć, że konstytucja słowacka przewiduje cztery stany, traktując wojnę jako odmienny rodzaj stanu niż stan wojenny (ten ostatni według ustawy zasadniczej naszych południowych sąsiadów należy wprowadzić wówczas gdy Republice Słowackiej grozi zbrojna napaść, natomiast gdy ta nastąpi, mamy już do czynienia z wojną), nie jest też wyjątkowo skąpy, gdyż w Konstytucji PRL występowały jedynie dwa stany. Z racji na fakt, że do tej pory w III RP występował wyłącznie stan klęski żywiołowej (wprowadzany przy okazji różnego rodzaju katastrof, takich jak powodzie) zaś Polskę, szczęśliwie, po upadku żelaznej kurtyny omijały najróżniejsze zawieruchy dziejowe (chociażby nie stała się ona celem ataków terrorystycznych Al-Kaidy czy Państwa Islamskiego) toteż i zainteresowanie tematyką stanów nadzwyczajnych nie było szczególnie duże.
Wraz z pojawieniem się wirusa SARS-CoV-2 pojawiły się również głosy, że obóz rządzący powinien, w sposób przewidziany przez ustawę zasadniczą, wprowadzić jeden ze stanów wyjątkowych. Rozważano dwie możliwości – stan wyjątkowy bądź stan klęski żywiołowej. Za tym pierwszym przemawiał fakt, że art. 230 Konstytucji RP wskazuje, że stan wyjątkowy należy wprowadzić w razie zagrożenia między innymi „bezpieczeństwa obywateli”. Przyjąć należy jednak, że raczej słuszność mieli zwolennicy drugiego poglądu, którzy podnosili, że ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej wskazuje na to, że stan ten może zostać wprowadzony dla zapobiegnięcia skutkom katastrof naturalnych (art. 2), wśród których ustawodawca wskazał „choroby zakaźne ludzi” (art. 3 ust. 1 pkt 2). Nie ulega wątpliwości, że COVID-19 zaliczyć należy do takiej właśnie kategorii. Wreszcie należy zgodzić się z poglądem prof. Piotra Tulei (Uniwersytet Jagielloński), sędziego Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, który wskazywał na to, że dopuszczalne jest jednoczesne wprowadzenie obydwu stanów jednocześnie, jeżeli przesłanki wskazujące za koniecznością ustanowienia każdego z nich zachodzą.
Ostatecznie żaden z konstytucyjnych stanów nie został wprowadzony, zdecydowano się na konstrukcję „stanu epidemii” wprowadzonego do porządku prawnego na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Zastąpił on, obowiązujący na samym początku pandemii, stan zagrożenia epidemicznego, który obowiązywał na podstawie ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W pełni zgodzić należy się z poglądem mec. Pawła Bały, który określił stan epidemii mianem „pozakonstytucyjnego stanu nadzwyczajnego”. Faktem jest, że wprowadzony został cały szereg ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych, co świadczy o ekstraordynaryjności sytuacji, w której znalazło się państwo i społeczeństwo.
Bez względu na polityczny charakter decyzji o niewprowadzaniu żadnego ze stanów nadzwyczajnych, w świetle dalszych postulatów de lege ferenda, w tym miejscu już chciałbym zasygnalizować, że być może racjonalnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do Konstytucji RP stanu epidemii. Pamiętać należy o tym, że w ramach ograniczania skutków epidemii, co uznać należy za posunięcie racjonalne, wprowadzono szereg restrykcji w zakresie prawa zgromadzeń. Przyjmując, że „domyślnym” stanem w trakcie trwania epidemii powinien być (przy aktualnym stanie prawnym) stan klęski żywiołowej, musimy pamiętać o tym, że na gruncie art. 233 ust. 2 Konstytucji RP w ramach tego ostatniego możliwe jest ograniczanie tylko niektórych praw i wolności, głównie tych o charakterze ekonomicznym i socjalnym. Możliwe byłoby, co prawda, przesunięcie „chorób zakaźnych ludzi” do ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym, jednak i to rozwiązanie byłoby wadliwe. Po pierwsze, stan wyjątkowy jest na tyle restrykcyjnym stanem, że nie każdy rodzaj epidemii musiałby wiązać się z oddaniem państwu tak daleko idących narzędzi. Przede wszystkim jednak stan wyjątkowy może zostać wprowadzony na maksymalny okres 150 dni (wprowadzony jest na okres maksymalnie 90 dni, a następnie może zostać przedłużony na okres nie dłuższy niż 60 dni – art. 230 Konstytucji), tymczasem COVID-19 wyraźnie dowodzi, że epidemie potrafią trwać znacznie dłużej.
Nadanie ram konstytucyjnych stanowi epidemii byłoby więc rozwiązaniem zasadnym. Z pewnością powinien on, podobnie jak stan klęski żywiołowej, być wprowadzany na dany okres czasu z możliwością jego wydłużenia za zgodą Sejmu (art. 232 Konstytucji). Z racji na restrykcyjność regulacji, wprowadzenie takiego stanu powinno być, podobnie jak w przypadku stanu wojennego i stanu wyjątkowego, kompetencją Prezydenta RP i odbywać się na wniosek Rady Ministrów, choć dopuszczalna jest też wizja, by, podobnie jak w stanie klęski żywiołowej, stan ten był wprowadzany przez Radę Ministrów. Nie ulega jednak wątpliwości, że podmiot odpowiedzialny za wprowadzenie stanu powinien być zobowiązany do przedstawienia Sejmowi rozporządzenia w ciągu 48 godzin, by ten mógł uchylić stan epidemii bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (regulacja analogiczna do art. 231 Konstytucji RP).
Rozporządzenia Prezydenta RP z mocą ustawy
Pierwsze tygodnie epidemii w Polsce wiązały się ze społeczną paniką przed zakażeniem. Jednym z kluczowych problemów, który zaistniał to konieczność stworzenia ram prawnych dla nowej sytuacji w sposób, który nie będzie skutkował ryzykiem zakażenia się koronawirusem przez parlamentarzystów. Doprowadziło to do wprowadzenia do Regulaminu Sejmu możliwości głosowania w trybie zdalnym, nim jednak udało się takie rozwiązanie ustanowić, przez długi okres czasu istniał poważny problem związany z koniecznością funkcjonowania państwa i tworzenia prawa. Próbowano mu zaradzić między innymi za pomocą wydawania rozporządzeń, co jednak nie było praktyką w pełni poprawną.
Konstytucja RP przewidziała fakt, że Sejm RP oraz Senat RP nie będą w stanie zebrać się na posiedzeniach i tworzyć prawa – a z taką sytuacją, de facto przez pewien czas mieliśmy miejsce. Sytuacja taka według autorów Konstytucji może nastąpić tylko w jednym przypadku – w trakcie stanu wojennego. W pełni słuszna jest intuicja twórców ustawy zasadniczej, że w przypadku działań wojennych i bomb spadających na Warszawę prace parlamentu mogłyby być niemożliwe, a to skutkowałoby brakiem możliwości przyjmowania ustaw. Z tej przyczyny art. 234 Konstytucji nadał Prezydentowi RP w takiej sytuacji możliwość wydania rozporządzeń z mocą ustawy, które mają charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego (czyli rozszerzają katalog znajdujący się w art. 87 Konstytucji RP), lecz które podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Służyć ma to, co oczywiste, temu by uniknąć sytuacji, w której Prezydent RP mógłby wykorzystywać tę sytuację do tworzenia systemu niedemokratycznego.
Sytuacja związana z COVID-19 idealnie ukazała, że władza Prezydenta RP w tym miejscu jest zbyt słaba. Z łatwością można wyobrazić sobie paraliż parlamentu wynikający np. z ataków terrorystycznych w Warszawie, gigantycznej katastrofy naturalnej, a przede wszystkim, jak się okazało, Sejm i Senat mogą zostać sparaliżowane przez wirusa. Fakt, że udało się rozwiązać ten problem za pomocą możliwości głosowania w sposób zdalny, nie powinien przesłaniać faktu, że doszło do poważnego problemu natury ustrojowej i na przyszłość należy mu zaradzić. Przyznanie Prezydentowi RP możliwości wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, przy zachowaniu odpowiednich mechanizmów uniemożliwiających wykorzystywanie tej kompetencji do działań wrogich ładowi konstytucyjnemu, byłoby więcej niż wskazane.
E-voting
Wybory Prezydenta RP, które przejdą do historii Polski pod nazwą „wyborów kopertowych” wskazały na szereg mankamentów polskiego prawa wyborczego. W tym miejscu należy wskazać tylko na jeden podstawowy fakt – całej sytuacji można było uniknąć gdyby w Polsce istniał system umożliwiający oddawanie głosów za pośrednictwem Internetu.
Podstawową metodą głosowania jest, oczywiście, osobiste oddanie głosu w lokalu wyborczym, jednak polskie prawo przewiduje również inne metody, w tym głosowanie korespondencyjne. Instytucja ta budziła swego czasu w Europie duże kontrowersje, przede wszystkim pod kątem jej zgodności z przymiotem „bezpośredniości” głosowania i była przedmiotem badania przez Federalny Trybunał Konstytucyjny oraz austriacki Trybunał Konstytucyjny. Nie zmienia to jednak faktu, że od lat funkcjonuje ona w Europie, od wielu lat również w Polsce. Przy okazji wyborów w 2020 roku pojawiły się wątpliwości co do tajności głosowania w ten sposób, jednak wynikają one z nieznajomości procedury – od zawsze w Polsce funkcjonuje on tak, by zapewnić anonimowość osobie oddającej głos.
W Belgii, Brazylii, Kanadzie, USA, Estonii, Indiach, Irlandii oraz Szwajcarii, w różnym stopniu, istnieje możliwość głosowania przez Internet. Nie ma żadnych przeciwwskazań ku temu by również w Polsce zdecydowano się na dodanie takiej możliwości, np. za pomocą profilu zaufanego (pamiętać należy o tym, że przy każdej metodzie głosowania należy potwierdzić tożsamość osoby głosującej i to, czy jest ona uprawniona do udziału w wyborach – przykładowo poprzez przedstawienie dowodu tożsamości, np. dowodu osobistego czy prawa jazdy). Oczywistym jest, że system który umożliwiałby takie głosowanie musi gwarantować tajność wyborów, co wymuszałoby stworzenie odpowiednich algorytmów; z pewnością jednak takowe istnieją w krajach, w których e-voting już funkcjonuje dlatego zbudowanie odpowiedniej infrastruktury cyfrowej nie powinno stanowić problemu.
W realiach stanu epidemii możliwa byłaby więc rezygnacja z możliwości oddania głosu w lokalu wyborczym na rzecz głosowania internetowego, bądź za pośrednictwem operatora pocztowego. Z kolei w realiach nie-pandemicznych byłaby to dodatkowa możliwość oddawania głosu i była kolejnym krokiem w działaniach na rzecz cyfryzacji Polski.
Podsumowanie
Niniejszy tekst jest jedynie zarysem niniejszej problematyki, powinien jednak zasygnalizować Czytelnikowi, że epidemia COVID-19 udowodniła jak bardzo nieprzygotowane na gruncie ustrojowym było Państwo Polskie do zmagań z pandemią. Problematyka stanów nadzwyczajnych powinna stać się przedmiotem debaty publicznej a polityczny konsensus, który powinien się wytworzyć, powinien umożliwić wprowadzenie odpowiednich zmian na gruncie konstytucyjnym, które pozwolą lepiej władzom publicznym zmagać się tak z aktualną pandemią, jak i innymi zagrożeniami, które mogłyby w przyszłości dotknąć nasz kraj.
Artykuł został pierwotnie opublikowany w kwartalniku “Myśl Suwerenna. Przegląd Spraw Publicznych” nr 2(4)/2021.
[Grafika: pixabay.com]