Polska ustawa antyterrorystyczna w dobie współczesnych zagrożeń

🕔 Artykuł przeczytasz w 11 min.

Rozpoczynając analizę ustawy o działaniach antyterrorystycznych z 2016 roku, warto wskazać, że od momentu uzyskania przez Polskę niepodległości 11 listopada 1918 roku aż do 10 czerwca 2016 roku¹ nie powstało jednolite prawo, które powszechnie zobowiązywałoby wybrane i oddelegowane podmioty do zwalczania terroryzmu. Reakcją polskiego rządu na zagrożenia zaistniałe w Europie w 2015 roku² było utworzenie nowego prawa, które systematyzuje działania niezbędne do podjęcia czynności antyterrorystycznych. Nowe przepisy wprowadziły również ważne zmiany w kwestii natychmiastowego reagowania – m.in. użycie oddziałów kontrterrorystycznych. Prawo regulujące eliminowanie zagrożeń terrorystycznych jest kluczowym elementem całego systemu zwalczania terroryzmu w Polsce.

Wielość ataków terrorystycznych w państwach członkowskich Unii Europejskiej spowodowała, iż należało podjąć działania systemowe zmierzające do zwalczania terroryzmu. Przynależność Rzeczypospolitej Polskiej do organizacji międzynarodowych, a tym samym do koalicji antyterrorystycznych, niejako wymusiła odzew na pojawiające się zagrożenia. Możliwość wystąpienia na terytorium Polski zamachów lub ataków cyberterrorystycznych stanowiła realne zagrożenie, które mogło uniemożliwić poprawne funkcjonowanie państwa. Działania podjęte przez Polskę miały na celu nie tylko podniesienie poziomu bezpieczeństwa w kraju, ale także wzmocnienie nieskutecznych i niestabilnych struktur międzynarodowych, pozwalających na swobodę podróżowania wewnątrz granic UE³. Powszechna polityka antyterrorystyczna wspólnoty nie byłaby wystarczająca, gdyby nie krajowe rozwiązania i długofalowa strategia zwalczania terroryzmu⁴.

Zasadnicze założenia ustawy

Główną przesłanką do uchwalenia ustawy antyterrorystycznej było zapewnienie odpowiednich instrumentów prawno-organizacyjnych wobec narastających zagrożeń terrorystycznych. Dotychczas obowiązujące przepisy miały w tym zakresie charakter zdekoncentrowany oraz nie gwarantowały właściwej współpracy pomiędzy określonymi podmiotami. Ze względu na intensyfikację aktów terrorystycznych w Europie, ich transgraniczny charakter oraz różnorodność metod wykorzystywanych przez terrorystów⁵ należało stworzyć adekwatne narzędzia służące do właściwego rozpoznawania i oceniania zagrożeń, a następnie ich skutecznego eliminowania. Służby w Polsce musiały być przygotowane do podjęcia zdecydowanych i natychmiastowych działań w przypadku ataku terrorystycznego, a także do usuwania jego skutków. W celu osiągnięcia odpowiedniego poziomu współpracy należało stworzyć podstawę systemu, który zaangażuje wszystkie służby, organy i instytucje (w tym także władze lokalne, sektor prywatny oraz społeczeństwo obywatelskie) w wielopłaszczyznowe działania zmierzające do zwalczania terroryzmu.

Zgodnie z ustawą o działaniach antyterrorystycznych oraz z Narodowym Programem Antyterrorystycznym na lata 2015 – 2019 instytucją oddelegowaną do całościowego zabezpieczenia przed zagrożeniami antyterrorystycznymi dla Rzeczypospolitej Polskiej jest Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego⁶. Posiada ona ustawowe prawa do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, analityczno-informacyjnych, a także dochodzeniowo-śledczych. Te działania są realizowane w celu rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania przestępstwom o charakterze terrorystycznym oraz ścigania osób za nie odpowiedzialnych. Oprócz tego kluczową rolę odgrywa Policja⁷, której głównym zadaniem jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia przed atakami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także zapewnianie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach transportu publicznego. Policja podejmuje także działalność zapobiegawczą oraz edukacyjną.

Prawodawca wyraźnie wskazał w ustawie cztery fazy działań mających na celu zwalczanie rozpowszechniania się terroryzmu:

1. zapobieganie – przewidywanie i sankcjonowanie zdarzeń noszących znamiona terrorystycznych,

2. przygotowywanie – ustalenie planu działań w celu przejęcia kontroli i zatrzymania negatywnych zdarzeń powodowanych terroryzmem,

3. reagowanie – organizowanie i reorganizowanie podmiotów mających za zadanie wyeliminować zagrożenia i ograniczyć negatywne konsekwencje ataków terrorystycznych,

4. odtwarzanie – rekonstrukcja systemów wraz z niezbędnymi modyfikacjami w celu lepszego reagowania w przyszłości oraz odbudowa utraconych zasobów.

Fazy działania na rzecz walki z terroryzmem

Źródło: opracowanie własne

Mimo że kolejne fazy działań przeciwko terroryzmowi nie muszą następować wyraźnie po sobie, to są one składowymi działań antyterrorystycznych i podstawą funkcjonowania polskiego systemu zwalczania terroryzmu. Za poprawność i skuteczność podejmowanych działań odpowiada szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wraz z oddelegowanymi do współpracy podmiotami posiadającymi właściwe kompetencje⁸. W ten sposób powstaje swego rodzaju stały system zwalczania terroryzmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na charakter prowadzonych czynności ważne jest, aby zwrócić uwagę na obszar i incydent, które mają ścisły związek z terroryzmem. Ustawodawca podkreśla znaczenie zarówno miejsca zdarzenia, jak i jego charakter. W ustawie wyróżniono:

1. miejsce zdarzenia o charakterze terrorystycznym – należy przez to rozumieć przestrzeń otwartą lub zamkniętą, w której nastąpiło zdarzenie o charakterze terrorystycznym lub w której wystąpił lub miał wystąpić jego skutek, oraz przestrzeń, w której występują zagrożenia związane ze zdarzeniem o charakterze terrorystycznym;

2. zdarzenie o charakterze terrorystycznym – należy przez to rozumieć sytuację, co do której istnieje podejrzenie, że powstała na skutek przestępstwa o charakterze terrorystycznym, które wymieniono w art. 115 § 20 Kodeksu karnego.

Zgodnie z zaleceniami ustawy wprowadzono obowiązujący w NATO czterostopniowy system alarmowy na wypadek wystąpienia zagrożeń terrorystycznych, w tym także stopnie alarmowe CRP. Wprowadzić je może swoim zarządzeniem Prezes Rady Ministrów (po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw wewnętrznych i szefa ABW). W przypadku wystąpienia zagrożenia terrorystycznego lub innego niebezpieczeństwa wprowadza się jeden z czterech stopni alarmowych:

1. ALFA – pierwszy stopień alarmowy,

2. BRAVO – drugi stopień alarmowy,

3. CHARLIE – trzeci stopień alarmowy,

4. DELTA – czwarty stopień alarmowy.

Jeśli pojawi się zagrożenie o charakterze terrorystycznym, które ma bezpośredni wpływ na system teleinformatyczny organów administracji publicznej lub systemów teleinformatycznych, które wchodzą w skład infrastruktury krytycznej, lub zdarzenie o podobnej charakterystyce, wprowadza się jeden z czterech stopni alarmowych CRP:

1. ALFA-CRP – pierwszy stopień alarmowy,

2. BRAVO-CRP – drugi stopień alarmowy,

3. CHARLIE-CRP – trzeci stopień alarmowy,

4. DELTA-CRP – czwarty stopień alarmowy.

W przypadku ataku terrorystycznego na terytorium Polski i braku właściwej oraz skutecznej reakcji Policji (to znaczy, jeśli siły i środki okażą się niedostateczne do zwalczenia niebezpieczeństwa), może zostać wezwane wsparcie w postaci Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do ich przygotowania specjalistycznego, posiadanego sprzętu i uzbrojenia oraz zaistniałych potrzeb. Dzieje się tak w chwili wprowadzenia trzeciego lub czwartego stopnia alarmowego.

Najważniejsze zmiany w ustawodawstwie

Ustawa reguluje zmiany w 32 innych aktach, w szczególności definiując nowe typy przestępstw związanych z międzynarodową działalności terrorystyczną. Jest to odpowiedź na wzmożoną migrację do Europy i wzrastające zagrożenie ze strony imigrantów. Osoby, które zostaną określone jako tzw. zagraniczni bojownicy (osoby nieposiadające polskiego obywatelstwa, a podejrzane o działalność terrorystyczną), mogą zostać wydalone z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to szczególnie ważne w przypadku terrorystów, którzy mogą traktować Polskę jako kraj tranzytowy lub jako miejsce schronienia.

Uchwalona ustawa pozwala wybranym podmiotom na podjęcie zdecydowanych działań w stosunku do osób stanowiących potencjalne zagrożenie. Na wniosek szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Służby Kontrwywiadu Wojskowego minister spraw wewnętrznych może wydalić z kraju cudzoziemca podejrzanego o prowadzenie działalności o charakterze terrorystycznym.

Istotne dla prawidłowego funkcjonowania systemu zwalczania zagrożeń terrorystycznych w Polsce oraz uporządkowania dotychczasowego procesu organizacyjnego działań antyterrorystycznych i kontrterrorystycznych było ustalenie szczegółowych zadań dla Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zobowiązano ją do stałego nadzoru dotyczącego rozpoznawania, wykrywania i zapobiegania zagrożeniom, które mogłyby godzić w bezpieczeństwo państwa oraz w ciągłość jego poprawnego funkcjonowania (w tym także zagrożeniom dla infrastruktury krytycznej, systemów i sieci energetycznych, wodno-kanalizacyjnych, ciepłowniczych oraz teleinformatycznych).

Przyjęte rozwiązania prawne w ustawie o działaniach antyterrorystycznych mają się przyczyniać do zwiększenia poziomu bezpieczeństwa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej oraz pozostałych osób, które przebywają na jej terytorium.

Użycie broni palnej w ramach ustawy o działaniach antyterrorystycznych

Ustawa reguluje również użycie broni palnej przeciwko osobie dokonującej zamachu, nawet w przypadku, jeśli skutkiem takiego działania będzie śmierć napastnika. Jest to nowy zapis, który rozszerza wachlarz działań oddziałów podejmujących interwencję. Dotychczas prawo polskie nie regulowało tej kwestii. Obecna zmiana jest kluczowa dla służb odpowiedzialnych za działania na rzecz bezpieczeństwa. Mimo że strzał może być śmiertelny dla terrorysty, to w przypadku ochrony bezbronnych osób przed bezprawną przemocą lub agresją jest on dopuszczalny. Decyzję o oddaniu takiego strzału podejmuje strzelec wyborowy (jeśli w jego ocenie jest to zasadne) lub oficer dowodzący akcją. Specjalne użycie broni przysługuje funkcjonariuszom Policji, straży granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, żołnierzom żandarmerii wojskowej lub Sił Zbrojnych RP. Warto wskazać, że ustawa nie określa szczegółowej definicji broni palnej. Może się to wiązać z możliwością zastosowania każdej broni lufowej, która wystrzeliwuje jeden lub więcej pocisków.

Dotychczas użycie broni wiązało się z użyciem przeciwko potencjalnemu terroryście tzw. strzału ratunkowego lub strzału na rozkaz. Rozbieżności i wątpliwości przy zastosowaniu tego działania były na tyle znaczące, że ponownie pochylono się nad tą kwestią w ustawie o działaniach antyterrorystycznych, celem nadania nowych kompetencji funkcjonariuszom podejmującym czynności o charakterze kontrterrorystycznym. Jest to bardzo ważna regulacja w związku z utrzymującym się zagrożeniem terrorystycznym w Europie, pozwalająca na zatrzymanie terrorystów podejmujących aktywne działania na terytorium Polski. Funkcjonariusze, podejmując czynności w dynamicznym środowisku, mają współcześnie kompetencje, aby reagować, jeżeli jest to niezbędne dla skutecznego przeciwdziałania przestępstwom. Regulacja ta pozwoliła na nadanie znacznych kompetencji służbom odpowiadającym za reagowanie na występujące zagrożenia terrorystyczne, z całkowitą świadomością i zdolnością do wykonywania operacji wysokiego ryzyka bez obawy o oddanie strzału, który może uratować zdrowie i życie dziesiątek obywateli i samego strzelca. Jeśli życie ludzkie jest zagrożone, każdy element systemu zwalczania terroryzmu – w tym przypadku funkcjonariusz – musi zdecydować się na to, co niezbędne i wyeliminować zagrożenie. Działania te mogą zostać podjęte w przypadku spełnienia poniższych przesłanek:

• niezbędne jest przeciwdziałanie bezpośredniemu, bezprawnemu, gwałtownemu atakowi na życie lub zdrowie człowieka oraz w celu uwolnienia zakładnika,

• jeśli strzał z broni palnej, który wyrządziłby minimalną szkodę przeciwnikowi, nie jest możliwy,

• podjęcie działania zmierzającego do eliminacji zamachowca lub uwolnienia zakładnika, gdy nie ma innego sposobu przeprowadzenia czynności ratunkowych,

• użycie broni musi nastąpić tylko i wyłącznie przeciwko napastnikowi (osobie dokonującej zamachu) lub przetrzymującej zakładnika.

Jednakże specjalne użycie broni nie może zostać zastosowane w przypadku ochrony mienia – mimo że może ono być realnym celem terrorystycznym – bez względu na wartość majątkową tej własności.

Rozwiązania, które przyjęto w ustawie antyterrorystycznej, były ważne dla wzmocnienia kompetencji podmiotów zwalczających zagrożenia terrorystyczne. Regulacje mają kluczowy charakter dla inicjatyw zapewniających wymagany poziom bezpieczeństwa w kraju oraz pozwalają służbom na znacznie obszerniejsze reagowanie, na kilku poziomach działań antyterrorystycznych. Kluczowe będzie przeniesienie zaleceń teoretycznych na działania praktyczne, kiedy szybka reakcja będzie niezbędna. Strzał specjalny jest metodą ostateczną w walce z terrorystami, ale po to też został wprowadzony.

Biorąc pod uwagę okoliczności, uznaje się, że specjalne użycie broni palnej może nastąpić przede wszystkim w dwóch rodzajach sytuacji:

1. działania podejmowane przez „grupę kontrterrorystyczną”⁹ w stosunku do osób (terrorystów), które przebywają w określonym miejscu,

2. uznanie za pewne przez strzelca (wyborowego), że terrorysta dokonuje zamachu na życie lub zdrowie ludzkie, co wymaga natychmiastowej reakcji.

Rejestracja kart SIM

Ważnym rozwiązaniem, które reguluje nowy akt prawny, jest ustawowy obowiązek rejestracji karty SIM (likwidacja usług telekomunikacyjnych tzw. pre-paid). Obligatoryjna rejestracja numeru telefonu na określonego właściciela stanowi ważny element w zatrzymywaniu pojawiających się zagrożeń terrorystycznych. Wielokrotnie terroryści we Francji i w Belgii kontaktowali się ze sobą, używając dopiero co kupionych kart SIM. Mimo że nowa regulacja jest przez wielu krytyków określana jako forma ograniczania swobód obywatelskich, to jest to kluczowy element wzmacniający bezpieczeństwo na terytorium Polski. Uzyskiwane informacje ułatwiają pracę organom śledczym oraz dają możliwość ustalenia sprawców, co może zwiększyć kilkukrotnie szanse na zatrzymanie potencjalnych terrorystów¹⁰.

Warto dodać, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zobowiązany do przechowywania i udostępniania danych o użytkownikach na własny koszt przez 12 miesięcy (retencja danych). Ma to duże znaczenie dla prowadzonych działań antyterrorystycznych¹¹.

Deanonimizacja osób posiadających niezarejestrowane karty SIM nie jest rozwiązaniem nowym w większości państw europejskich. Co prawda różnią się systemy rejestracji kart, a poszczególni operatorzy mają własne wymagania dotyczące samego procesu, ale polityka pozostaje niezmienna. Celem jest identyfikacja posiadacza karty SIM, który chce z niej korzystać. Warto wziąć pod uwagę to, że wprowadzone obostrzenia w żadnym stopniu nie wpływają na koszt użytkowania sieci komórkowej, a rejestracja może się odbyć w dowolnym punkcie zakupu karty lub przez Internet. Podobne ograniczenia zostały wprowadzone również w Niemczech, Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Bułgarii oraz na Węgrzech. W Republice Francuskiej operatorzy także wymagają rejestracji, ale np. w sieci Lycamobile można obejść to zabezpieczenie poprzez doładowanie karty i korzystanie z Internetu¹². Dzięki temu można wykonywać połączenia poprzez aplikacje do dzwonienia, takie jak np. Whatsapp czy Facebook Messenger. Dlatego też wprowadzone obostrzenie w polskim ustawodawstwie było niezbędne¹³. Następnym krokiem powinna być bez wątpienia weryfikacja skuteczności podjętych działań. Według danych dotyczących sytuacji w 6 miesięcy po wprowadzeniu obowiązku rejestracji kart SIM w Polsce, odebrano o 46% mniej fałszywych zgłoszeń o podłożonych ładunkach wybuchowych pod instytucjami publicznymi (spadek z 249 do 134 zgłoszeń). Jednocześnie spadkowi uległa liczba aktywnych kart, zanotowano bowiem 6,823 mln dezaktywacji¹⁴.

Przeciwdziałanie użyciu bezzałogowych statków powietrznych

Warto wziąć również pod uwagę art. 39 ustawy, który nadaje służbom uprawnienia do niszczenia lub przejmowania statków bezzałogowych – dronów. Jest to obecnie najmniej znana metoda działań podejmowanych przez terrorystów, a zarazem bardzo zabójcza. Umożliwia użycie statku bezzałogowego o średnicy 22 cali¹⁵, który może posiadać bombę lub bakterie. Dlatego też takie zastosowanie dronów musi znajdować się w koncepcji antyterrorystycznej, w ramach zatrzymywania zagrożeń terrorystycznych. Rozwój technologii sprawia, że pojawia się coraz więcej niebezpieczeństw związanych z anonimowymi atakami na strategiczne obiekty w państwie¹⁶. Według przepisów ustawy bezzałogowy statek powietrzny, w tym model latający, może zostać zniszczony, unieruchomiony albo nad jego lotem może zostać przejęta kontrola. Tym samym nastąpiła redefinicja zagrożeń dla Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na dynamicznie zmieniającą się sytuację międzynarodową i powszechne użycie dronów.

Konkluzje

Uchwalone prawo ma na celu wzmocnienie polskiego systemu antyterrorystycznego poprzez zespolenie działań podmiotów, które są odpowiedzialne za wskazane im obszary bezpieczeństwa. Poszczególne zapisy ustawy mają ścisły związek z szybkością i prawidłowością wydawanych decyzji, co wiąże się z długofalową strategią walki z terroryzmem. Zaimplementowane przepisy wskazują kierunek zmian w wybranych jednostkach. Umożliwi to rozwój współpracy wewnątrzpaństwowej zmierzającej do zwiększenia efektywności obecnie realizowanych działań. Koordynacja oraz nadzór pozwalają na przyśpieszenie procesu decyzyjnego, który jest tak ważny w zwalczaniu zagrożeń terrorystycznych.

Współczesne ustawodawstwo w Polsce, na rzecz zwalczania zagrożeń terrorystycznych, wskazuje na postępujące zmiany w kierunku ujednolicenia prawa krajowego oraz międzynarodowego¹⁷. Zachodzące zmiany legislacyjne w innych krajach członkowskich Unii Europejskiej stale oddziałują na polski porządek prawny. Przyszłe rozwiązania międzynarodowe będą także stanowić ważny element w procesie kolejnych zmian nad rozwojem polskiego prawa antyterrorystycznego.

Niezwykle ważnym jest, aby stale analizować zmieniającą się sytuację w środowisku geopolitycznym, nie tylko w Europie, ale również na innych kontynentach. Ataki terrorystyczne i metody stosowane przez terrorystów muszą być jak najszybciej poddane analizie. Umożliwi to implementację w Polsce praw, które umożliwią służbom działającym na rzecz bezpieczeństwa podejmowanie odpowiednich czynności do zwalczania zagrożeń o charakterze terrorystycznym.

Artykuł został pierwotnie opublikowany w kwartalniku “Myśl Suwerenna. Przegląd Spraw Publicznych” nr 1(1)/2020.

_______________________________